从1993年我国第一家担保公司，即中国经济技术投资担保公司成立到现在，我国的担保行业已经走过了30多年的发展之路。如同一个新生事物的出现，其必然要经历一个萌芽、发展、规范、壮大的过程。担保公司作为一类特殊的专业信用增级机构，其自身所具备的信用增级、分担风险的属性，必然是需要增信以获得金融机构融资支持的各类市场主体的不二之选。2009年，国务院发布的《关于进一步明确融资性担保业务监管职责的通知》，标志着行业监管的序幕拉开。2010年印发的《融资性担保公司管理暂行办法》，确立了融资性担保公司的监管框架。2015年，国务院印发的《关于促进融资担保行业加快发展的意见》，首次明确了“政府性融资担保机构”这一称谓，提出要发挥政府支持的作用，提高融资担保机构的服务能力，并对推进再担保体系建设做了较为全面的安排。2018年，国家层面的再担保机构，即国家融资担保基金成立，其明确突出“准公共定位”，以引导更多金融资源流向小微企业、“三农”、创业创新和战略性新兴产业等普惠领域，进一步凸显了政府融资担保公司的政策属性。2019年，国务院办公厅印发《关于有效发挥政府性融资担保基金作用切实支持小微企业和“三农”发展的指导意见》（国办发〔2019〕6号），对政府性融资担保机构的功能定位和经营原则做了明确要求，增强了其财政政策工具的精准性和可持续性。2025年，财政部会同国家发展改革委等六部门印发了《政府性融资担保发展管理办法》（财金〔2025〕11号），进一步完善了政府性融资担保机构经营、支持、考核、监管的治理架构，增强了政策的可操作性，完善了政府性融资担保机构服务普惠金融、实体经济质效的制度安排。从全国政府性担保机构在国家融资担保基金备案业务的情况来看，截至2025年2月底，国家融资担保基金累计业务合作规模超过5.6万亿元，惠及企业超过480万户次，服务就业超过4900万人次，合作担保机构平均费率降至1%以下，经营主体综合融资成本降至5%以下，政府性融资担保体系为助企纾困、稳岗扩岗，促进经济持续回升向好做出积极贡献。政府性融资担保机构对普惠金融的助力作用，大致体现为以下四个方面。
　　一、扩大普惠金融覆盖面，增强普惠金融可得性
　　政府性融资担保机构是指依法设立，由政府及其授权机构、国有企业出资并实际控股，以服务小微企业和“三农”主体为主要经营目标的融资担保机构。政府性融资担保机构坚持准公共服务定位，聚焦支小支农主业，不以营利为目的，坚持保本微利运营。这是金融工作的政治性和人民性的集中体现。其主要服务对象是小微企业和“三农”主体，这些市场主体往往存在自身信用状况不高、抵质押物少、财务信息缺失等问题。一旦市场环境发生变化或者行业周期出现较大波动，以上市场主体的自身经营极易出现问题，加之自身抵御风险的能力较弱，在“逆向选择”的过程中自然难以从银行获得持续的融资贷款支持。但是，数量庞大的小微企业在促进了市场繁荣和经济发展的同时，创造了就业机会，为税收做出了贡献。政府性融资担保机构通过市场化方式向融资主体让渡自身信用，为融资主体提供信用增级，增加了其获得融资的可能性，为这些市场主体持续经营提供了保障。政府性融资担保机构聚焦于商业银行“做不了、不敢做”的小微企业、“三农”主体的融资需求，搭建起这些市场主体与银行之间的“桥梁”，对其给予持续的融资担保服务。同时，政府性融资担保机构与银行实行的“风险共担”策略，大大减少了银行所承担的风险，增加了银行对融资主体的贷款意愿。从政府性担保机构、融资主体、银行三方关系来看，政府性融资担保机构能够有效扩大普惠金融的覆盖面。同时，政府性融资担保机构坚持“保本微利”的经营原则，通过积极争取各类财政补贴和奖补政策来弥补自身收益的不足，进而让利于小微企业、“三农”主体，对其采取低保费策略。针对特定融资主体的年化担保费率往往低于贷款金额的1%，且对于在一定时期内重点扶持的特定领域和特定行业，可采取“降费让利”方式对这些行业内的企业给予支持。此外，政府性融资担保机构的介入后，由于“成本共担”机制、担保获客渠道等因素的存在，在一定程度上能够影响到银行对于上述融资主体的利率定价，进而可能降低小微企业、“三农”等市场主体的融资成本，有助于减轻其经营负担，提高资金使用效率，提高市场竞争力。政府性融资担保机构的介入进一步增强了普惠金融的可得性。
　　二、发挥财政政策工具作用，促进财政金融协同联动
　　政府性融资担保机构坚守的“准公共服务”定位，决定了其特定的服务方式（融资担保）以及特定的服务对象（小微企业、“三农”主体等），使其在服务社会公共利益的同时，还具有市场化的特征。政府性融资担保机构处于“政府”和“市场”之间，通过归拢分散的财政资金，依靠少量财政资金撬动金融杠杆，以市场化运作方式来弥补市场失灵，放大财政资金的“乘数效应”，以“小投入”换来“大回报”，进而发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，属于财政政策工具的范畴。从一定程度上来看，政府性融资担保机构作为一类特殊的金融机构，体现了政府“间接信用”，是政府在市场中的一支“无形的手”，兼具了“普惠金融”和“政策性金融”的属性。随着资本金补充、风险代偿、担保费补贴等政府性融资担保机构配套保障机制逐步完善，政府性融资担保机构资本实力持续增强，信用水平不断提升，经营能力不断增强，在此基础之上，依托商业化管理模式、市场化的运作能力以及专业的经营团队、先进的风控技术手段等，能够有效识别小微企业、“三农”主体融资需求，进而实现精准扶持。再者，政府性融资担保机构能够深度融入地方产业政策体系，依托成熟的银担合作机制，与产业政策协同联动，精准扶持具备自主知识产权、高成长性的科创企业、专精特新企业等关键市场主体，以使其借助担保优势显著放大融资效能，推动科技创新和产业创新融合发展。政府性融资担保机构能够有效放大和撬动金融资本对小微企业、“三农”主体的扶持力度，对亟待融资支持的战略新兴产业、先进制造业集群提供专业化、批量化融资担保支持，助力培养地方经济发展新动能。
　　三、汇聚政府性融资担保体系合力，持续助力普惠金融发展
　　近年来，我国政府性融资担保体系建设取得了长足发展，伴随着国家融资担保基金成立，各省级行政区的政府性融资再担保机构职能作用进一步加强，多层级的政府性融资担保体系不断完善。国家融资担保基金是全国政府性融资担保机构的“龙头”，引领服务全国的政府性融资担保机构。截至2024年末，全国共有35家省级再担保机构与国家融资担保基金建立了合作关系。省级再担保机构引导、服务省内的政府性融资担保机构，为市县级政府性融资担保机构提供再担保增信，在体系中起着“承上启下”的关键作用，提供接受国家融资担保基金提供的再担保服务。各市、县级政府性融资担保机构直接面对小微企业、“三农”主体等服务对象，向其提供直接融资担保服务，是政府性融资担保的基础。“国家融资担保基金—省级再担保机构—市县级担保机构”三级政府性融资担保体系架构逐步形成。三级政府性融资担保体系可以实现风险的逐级分散，即在政府性担保体系内部，市县级担保、省级再担保机构和国家融资担保基金按照一定的比例分担风险，再担保机构按照“先代偿后补偿”的原则向市县担保机构提供增信补偿服务，有效降低了市县担保机构的代偿风险，缓解了流动性压力，其持续运营能力得到保障。其能够汇聚政府性融资担保体系合力与各家银行开展业务合作，以“体系”为单位与银行总行、省级（一级）分行开展系统的合作，确保整体效益最大化。进而引导政府性融资担保体系对国家重点扶持的产业给予支持，为乡村振兴注入新活力，为科技创业和产业升级提供新动能。
　　四、具备相对完善的合作模式和业务产品，满足普惠融资主体需求
　　当前，我国政府性融资担保机构不断探索完善“银担”、“政银担”等模式，并基于上述模式开发了多种多样的产品，与普惠金融的黏合度进一步增强。2019年之前的银担业务合作模式，在风险分担上按照一定比例由银行、担保机构各自承担，一般来说，银行承担不高于贷款金额20%的风险责任，担保机构承担不低于贷款金额80%的风险责任，相对于担保机构所收取的担保费来说，其自身所承担的风险极大。由于担保机构风险的积聚性、滞后性等特点，一旦持续发生代偿风险，担保机构自身经营显然难以为继。2019年之后，国家融资担保基金联合合作银行总行陆续推出了“总对总”银担批量业务合作模式，主要服务对象包括小微企业、“三农”主体、创业创新主体和战略新兴行业。政府性融资担保体系与工商银行、建设银行、农业银行以及邮储银行、交通银行的“总对总”业务合作快速推进，对普惠业务的扩面上量效果明显。这种自上而下推动的合作模式的主要特征之一便是采取“银担分险+代偿上限”的合作策略，极大增强了政府性担保机构的可持续运营能力，进一步拓宽了普惠业务覆盖面。2023年以后，江苏、浙江、广西、河南等各省级再担保机构积极响应国家融资担保基金的号召，陆续推出了“地方版银担批量业务模式”，即参照总对总业务模式，根据各省的实际情况，带领本省各级政府性担保机构与省内的国有银行省级分行、地方法人银行总行、股份行一级分行开展“地方版银担批量业务模式”，助力本省普惠金融降本增效。此外，伴随着各地政府性融资担保机构“四项保障机制”（资本金补充、代偿补偿、保费补贴、奖补政策）不断完善，地方政府各类专项用于弥补担保机构代偿风险的“风险补偿基金”、“专项资金池”保障机制逐步完善，降低了担保机构、银行所承担的风险敞口。与此相关的“科创贷”、“专精特新贷”、“文旅贷”、“创业担保贷”等各类专项产品落地投产，有效满足了市场的需求。
　　我国政府性担保行业已经进入高质量发展的新阶段，需要进一步强化风险防控，持续提升可持续运营能力，不断优化服务普惠服务效能，扎实做好“五篇大文章”，为小微企业、“三农”主体、创业创新主体以及战略性新兴产业提供更加高效便捷的融资担保支持。
　　作者：陈炳东（中原再担保集团股份有限公司）