化债攻坚迈入新阶段
2025年11月19日
字数：1937
本报综合报道 2025年以来，地方政府债务化解工作迎来关键节点。党的二十届四中全会明确提出“积极稳妥化解地方政府债务风险”，财政部债务管理司正式纳入机构设置序列，标志着我国92.6万亿元政府债务（含国债34.6万亿元、地方法定债47.5万亿元、隐性债务10.5万亿元）管理告别“多头治理”，迈入全口径、集中化的系统治理新阶段。
化债攻坚取得阶段性显著成效
近年来，我国通过一揽子化债政策与“6+4+2”组合拳（6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债、4万亿元专项债补充政府性基金财力、2万亿元棚改隐性债按原合同偿还）精准发力，地方政府债务化解取得实质性进展。截至2024年末，全国政府全口径债务总额达92.6万亿元，负债率为68.7%，财政部明确该水平“处于合理区间，风险安全可控”。
隐性债务规模大幅压降是核心成果。财政部部长蓝佛安披露，2024年末地方政府隐性债务较2023年减少近4万亿元，截至2025年8月底，6万亿元专项债务限额已累计发行4万亿元，置换后债务平均利息成本降低超2.5个百分点，节约利息支出超4500亿元。
远东资信研究院高级研究员梁蕴兮指出，债务管理的主动性、整体性不断提升，在压降债务规模、优化债务结构、提振市场信心方面成效显著。
融资平台转型加速推进。截至2025年6月末，超六成融资平台已实现退出，隐性债务清零目标持续落地。中国人民银行行长潘功胜透露，2025年9月末，全国融资平台数量和经营性金融债务存量较2023年3月分别下降71%和62%。同时，105地已率先实现“全域隐债清零”，多地实现隐性债务化解与平台退出“双清零”，其中广东、北京、上海为仅有的三个省级行政区。
增量风险得到有效遏制。华西证券数据显示，城投有息债务增速从2019年至2023年的10%以上，降至2024年的5.5%，2025年中更进一步降至4.9%。中央明确将不新增隐性债务作为“铁的纪律”，叠加政府拖欠款清欠力度加大，债务循环风险得到有效缓解。
债务治理体系实现关键升级
化债成效的背后，是债务治理体系的结构性优化。2025年11月3日，财政部债务管理司被正式列入机构设置名单，成为我国债务治理从“分散应对”转向“系统治理”的标志性变革。新机构下设综合处、中央债务处、地方债务一至二处、发行兑付处、监测管理处。
其核心职责涵盖拟订并执行政府内债管理制度、编制债务余额限额计划、承担债券发行兑付、统筹外债管理、强化债务监测监管等，实现中央与地方、显性与隐性、内债与外债的“全口径”统一管理。
辽宁大学地方财政研究院院长王振宇评价：“这一调整解决了长期以来的多头管理问题，实现地方债务管理机构向上对口，显著提升管理效能。”
中诚信国际研究院院长袁海霞认为，债务管理司作为集中化治理中枢，“将原本分散于预算司、国库司、金融司等多个部门的职能整合，形成穿透式监管体系，为加快建立债务管理长效机制提供了组织保障。”
“十五五”化债攻坚路径明确
2025年是“十四五”规划（2021-2025）收官之年，随着四中全会部署落地，“十五五”时期（2026-2030）化债攻坚期的路径已清晰。业内专家普遍认为，下一阶段将在巩固既有成果基础上，聚焦长效机制构建与风险平稳出清。
梁蕴兮提出“十五五”化债五大关键举措：一是坚持“在发展中化债”，以借新还旧为主拉长债务期限、优化结构；二是健全全口径债务管理机制，推进“多债统管”，拓宽监测范围；三是加大政府拖欠款清偿力度，维护政府信用与经济循环畅通；四是深化财税体制改革，优化央地财权分配与事权责任划分；五是提升全要素生产率与投资效率，避免资金浪费与化债循环。
其中，专项债仍是化债重要支撑。2025年以来，全国已发行新增地方政府专项债券2.78万亿元，其中8000亿元专门用于补充政府性基金财力，专门用于化债。按照“6+4+2”方案，2024年起新增6万亿元债务限额置换存量隐性债务，五年内从专项债中安排4万亿元化债资金，2万亿元棚改隐性债务按原合同偿还，预计2028年末隐性债务将降至2.3万亿元，化债压力大幅减轻。
财政部部长蓝佛安强调，“十五五”期间将继续统筹发展和安全，坚持“在发展中化债、在化债中发展”，通过机制完善实现债务与经济的良性循环。
尽管化债成效显著，但业内人士提醒，后续工作仍面临多重考验。经济增长与财政收入的不确定性可能加大地方流动性压力，部分融资平台转型质量不高、自主经营能力不足，棚改等领域到期隐性债务仍存在潜在风险。
巩固化债成果需聚焦两大转型。联合资信分析师建议，一方面要提升地方财政“造血”能力，建立全域穿透式长效监管机制，加快融资平台市场化转型；另一方面要推动产业驱动替代传统土地财政，培育特色产业集群，实现“产业反哺财政、发展反哺债务”的良性循环。
在债务结构优化方面，袁海霞建议适度提升中央杠杆水平，明确普通国债与特别国债功能定位，避免特别国债异化为常规融资工具；地方层面应提高一般债占比，平衡新增债与再融资债比例，根据项目属性精准匹配债券类型，促进有效市场与有为政府相结合。
化债攻坚取得阶段性显著成效
近年来，我国通过一揽子化债政策与“6+4+2”组合拳（6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债、4万亿元专项债补充政府性基金财力、2万亿元棚改隐性债按原合同偿还）精准发力，地方政府债务化解取得实质性进展。截至2024年末，全国政府全口径债务总额达92.6万亿元，负债率为68.7%，财政部明确该水平“处于合理区间，风险安全可控”。
隐性债务规模大幅压降是核心成果。财政部部长蓝佛安披露，2024年末地方政府隐性债务较2023年减少近4万亿元，截至2025年8月底，6万亿元专项债务限额已累计发行4万亿元，置换后债务平均利息成本降低超2.5个百分点，节约利息支出超4500亿元。
远东资信研究院高级研究员梁蕴兮指出，债务管理的主动性、整体性不断提升，在压降债务规模、优化债务结构、提振市场信心方面成效显著。
融资平台转型加速推进。截至2025年6月末，超六成融资平台已实现退出，隐性债务清零目标持续落地。中国人民银行行长潘功胜透露，2025年9月末，全国融资平台数量和经营性金融债务存量较2023年3月分别下降71%和62%。同时，105地已率先实现“全域隐债清零”，多地实现隐性债务化解与平台退出“双清零”，其中广东、北京、上海为仅有的三个省级行政区。
增量风险得到有效遏制。华西证券数据显示，城投有息债务增速从2019年至2023年的10%以上，降至2024年的5.5%，2025年中更进一步降至4.9%。中央明确将不新增隐性债务作为“铁的纪律”，叠加政府拖欠款清欠力度加大，债务循环风险得到有效缓解。
债务治理体系实现关键升级
化债成效的背后，是债务治理体系的结构性优化。2025年11月3日，财政部债务管理司被正式列入机构设置名单，成为我国债务治理从“分散应对”转向“系统治理”的标志性变革。新机构下设综合处、中央债务处、地方债务一至二处、发行兑付处、监测管理处。
其核心职责涵盖拟订并执行政府内债管理制度、编制债务余额限额计划、承担债券发行兑付、统筹外债管理、强化债务监测监管等，实现中央与地方、显性与隐性、内债与外债的“全口径”统一管理。
辽宁大学地方财政研究院院长王振宇评价：“这一调整解决了长期以来的多头管理问题，实现地方债务管理机构向上对口，显著提升管理效能。”
中诚信国际研究院院长袁海霞认为，债务管理司作为集中化治理中枢，“将原本分散于预算司、国库司、金融司等多个部门的职能整合，形成穿透式监管体系，为加快建立债务管理长效机制提供了组织保障。”
“十五五”化债攻坚路径明确
2025年是“十四五”规划（2021-2025）收官之年，随着四中全会部署落地，“十五五”时期（2026-2030）化债攻坚期的路径已清晰。业内专家普遍认为，下一阶段将在巩固既有成果基础上，聚焦长效机制构建与风险平稳出清。
梁蕴兮提出“十五五”化债五大关键举措：一是坚持“在发展中化债”，以借新还旧为主拉长债务期限、优化结构；二是健全全口径债务管理机制，推进“多债统管”，拓宽监测范围；三是加大政府拖欠款清偿力度，维护政府信用与经济循环畅通；四是深化财税体制改革，优化央地财权分配与事权责任划分；五是提升全要素生产率与投资效率，避免资金浪费与化债循环。
其中，专项债仍是化债重要支撑。2025年以来，全国已发行新增地方政府专项债券2.78万亿元，其中8000亿元专门用于补充政府性基金财力，专门用于化债。按照“6+4+2”方案，2024年起新增6万亿元债务限额置换存量隐性债务，五年内从专项债中安排4万亿元化债资金，2万亿元棚改隐性债务按原合同偿还，预计2028年末隐性债务将降至2.3万亿元，化债压力大幅减轻。
财政部部长蓝佛安强调，“十五五”期间将继续统筹发展和安全，坚持“在发展中化债、在化债中发展”，通过机制完善实现债务与经济的良性循环。
尽管化债成效显著，但业内人士提醒，后续工作仍面临多重考验。经济增长与财政收入的不确定性可能加大地方流动性压力，部分融资平台转型质量不高、自主经营能力不足，棚改等领域到期隐性债务仍存在潜在风险。
巩固化债成果需聚焦两大转型。联合资信分析师建议，一方面要提升地方财政“造血”能力，建立全域穿透式长效监管机制，加快融资平台市场化转型；另一方面要推动产业驱动替代传统土地财政，培育特色产业集群，实现“产业反哺财政、发展反哺债务”的良性循环。
在债务结构优化方面，袁海霞建议适度提升中央杠杆水平，明确普通国债与特别国债功能定位，避免特别国债异化为常规融资工具；地方层面应提高一般债占比，平衡新增债与再融资债比例，根据项目属性精准匹配债券类型，促进有效市场与有为政府相结合。
