中医药产业是关系国计民生的战略性产业，具有深厚的文化底蕴与巨大的市场潜力。近年来，我国中医药产业政策从供需两端发力，产业规模突破新高、市场前景尤为广阔，推动中医药产业向高质量发展不断迈进。然而，在数字经济时代，中医药产业发展面临产业链延伸不足、科技赋能有限等新兴问题，我国亟需借助法治手段引领其转型升级，推动中医药产业发展提质增效。
　　一、中医药央地立法现状
　　中医药立法是推动中医药产业规范发展的重要手段。我国中医药央地立法已初具规模，形成了“中央统一指导，地方有序展开”的良好局面。为解决服务能力不足、管理制度与学科特点不匹配等现实问题，自1983年以来，中医药界便持续推进立法进程。此后，经过国务院颁布行政法规《中华人民共和国中医药条例》、全国人大常委会将其列入五年立法规划、公开草案征求立法意见等探索与实践，2016年《中华人民共和国中医药法》正式出台，并出台《中医诊所备案管理暂行办法》等一系列配套制度，为中医药事业发展提供有效保障。与此同时，目前我国多数地区已出台地方《中医药条例》。各地在落实并细化中央《中医药法》的基础上进行探索与实践，在道地药材保护、中医药数据平台建设等方面形成了具有当地特色的创造性条款。总体而言，我国中医药立法进程仍在推进，已形成了较为完善的中医药法律体系。
　　二、中医药央地立法实践困境
　　中医药立法需要在实践中不断优化，我国在中医药立法过程中同样面临困境。除地方立法的固有难题外，还涉及央地立法的共性问题。中医药央地立法的实践困境具体如下：
　　（一）地方立法特色不足
　　尽管我国多数地方已制定出与当地发展相符合的法律条款，但仍有部分地区以中央法律为模板进行“套用”，或照搬其他先出台的地区之条款，在框架构建与内容设置方面与其雷同度较高。对比我国中草药央地立法文本发现，各法律法规主要章节框架均分为“中医药服务、中药保护与发展、中医药人才培养、中医药科学研究、中医药传承与文化传播”等。即使部分地方有所不同，也是在既有框架的基础上进行微调。具体而言，《吉林省中医药发展条例》在该章节划分的基础上删去“中医药科学研究”，《山东省中医药条例》在该基础上增加“中医药产业促进”，但基本章节划分与顺序编排并未发生变化。诚然，地方以中央立法为指导，各地间进行立法交流本无可厚非，但部分地方政府缺乏立法创新的勇气与能力，而一味模仿、照搬中央与其他地区法律法规条款，必将导致我国中医药地方立法进程的停滞，不利于我国中医药事业的发展。
　　（二）原则性条款较多
　　我国中医药地方立法较为粗略。一方面，我国央地中医药立法文本中，多出现原则性条款，地方立法并未对中央立法中的原则性条款进行进一步探索与细化，从而导致条文的可操作性不强。中央立法以宏观性为特点，这本无可非议。然而地方立法并未达成其应有的成果，导致中央立法的部分精神难以切实落实。另一方面，央地立法中“鼓励型条款”较多，《中华人民共和国中医药法》中共出现19次“支持”、13次“鼓励”及3次“扶持”，多涉及中医药科学研究与科技创新、中医药人才培养等方面，地方立法中同样涉及数十次“鼓励”、“支持”等字眼，多涉及中医药服务、中医药保护等方面。上述相关条款仅为方向性规定，中央立法多以“国家”而非某级政府或具体部门为主体，而地方立法中“鼓励社会力量举办中医医疗机构”等条款并未提及具体责任主体，由此不可避免地导致各相关领域部门因职责不明而相互推脱，以致最终职责难以落实。
　　（三）专门性法律法规较少
　　央地立法在专业法律法规的制定与出台上存在不足。目前我国国务院已针对中医药品种保护等各方面制定出专门文件，但尚未针对中医药事业发展的各方面形成完整的法律网络。以中医药知识产权保护为例，中央层面，《中华人民共和国中医药法》第八条提及“保护中医药知识产权”，但单一条款不足以解决传统药材资源破坏等诸多问题；地方层面，各地的中医药立法仅限于当地的“中医药条例”，并未出台专门的中医药知识产权条例，无法解决现有地方中医药知识产权保护难等现实问题。除中医药知识产权保护外，我国中医药事业在人才培养等领域也亟需单独法律对其作出规定。然而，出于立法调研难度大和立法稳定性等方面考虑，中央针对上述各方面分别制定专门法律显然并不现实，而地方立法，各地似乎并未考虑在当地中医药条例外再次制定一部更为细致的地方性法规。我国中医药专门法律法规在较长一段时间内将继续保持稀缺。
　　三、完善中医药央地立法的建议
　　上述困境的解决需要中央与地方的共同努力。针对地方创新性不足、立法中原则性条款较多及专门性法律较少等问题，我国需要提高地方立法水平、细化立法条款并加快制定中医药专门法律法规。
　　（一）提高地方立法水平
　　地方立法特色不足的根本原因在于地方立法水平的不足，地方立法机构与立法人员并未做好立法调研，在立法内容设置方面存在漏洞。为解决该问题，应当从以下方面出发：
　　一是提前对当地特色中医药资源、当地中医药管理机制的运行以及中医药服务现状进行调研。以特色中医药资源为例，现今我国已有部分地方针对当地道地药材、民族药材作出了特殊规定，但具体措施不够细化。未有相关规定或尚未出台中医药条例的省市可鉴此经验，对当地资源进行调研；已有相关规定的省市可尝试修正、细化相关措施以通过立法发挥当地资源最大效益。
　　二是要立足当地现实状况对法律文本进行创新性修改。《中华人民共和国中医药法》的框架与内容为地方立法提供了良好范本，但是，地方立法不应对此抱有高度依赖，以致立法文本与其高度雷同。相反，地方立法机关基于前述立法调研，应当根据当地发展问题的难易度和发展领域的急迫度，对立法框架与内容篇幅进行修改。具体而言，各地立法机关应当适当删减或减少对于当地发展而言的非必要内容，与此同时，在立法文本中增加对当地发展起关键作用的内容，打破传统立法框架，突出当地立法重点。
　　（二）细化立法条款
　　地方立法的差异化特征一定程度上体现出地方立法的自主性与能动性，这要求地方在整体方向与概念内涵上，与中央保持一致，而在具体内容上因地制宜。各级地方立法中存在规定较细化、落实较佳的省市，成为其他省市的重要参考。具体而言，省级地方性法规，如，《云南省中医药条例》规定，要求县级以上人民政府将中医医疗机构建设纳入国土空间规划和医疗机构设置规划，合理布局中医医疗机构，采用“纳入设置规划”的方法，根据本地中医医疗机构进行“合理布局”；市级地方性法规，如，《南京市促进中医药传承创新发展条例》规定，要求市、区人民政府和江北新区管理机构将中医医疗机构建设纳入区域卫生健康发展规划和医疗机构设置规划并优先发展，统筹中医医疗机构布局，将责任落实至“市、区人民政府和江北新区管理机构”，通过“纳入设置规划并优先发展”。其他尚未对此作出具体规定的省市应当借鉴以上两省市经验，结合本地状况，对医疗机构建设布局的责任主体、具体方法与布局方式作出规定，以提高本地法律的可操作性与有效性。
　　（三）加快制定中医药专门法律法规
　　我国中医药具有显著的民族性与文化独特性，我国需要加快制定中医药保护与发展的专门法律。为此，各省市应当结合当地发展重点、针对当地发展困境，对易出现监管漏洞且具有争议的领域进行专门且细致的立法规定。以知识产权保护为例，阐述中医药专门法律法规的立法思路与立法逻辑。笔者认为，地方可考虑制定专门的《中医药知识产权保护条例》。我国现行《中华人民共和国中医药法》中中医药知识产权保护并未对中医药的著作权、商标权、专利权等作出具体规定，以上内容便可在专门的《中医药知识产权保护条例》中有所体现。对于著作权，应当在专门立法中强调对中医药独特的诊疗理念、技术方法等方面保护；对于商标权，应当关注中医药品牌维护、商标与通用名称的区分及商标设计的竞争力等方面；对于专利权，应当做好国内与国际专利申请保护工作，积极扭转传统医药在国际专利竞争中的被动地位。其他方面专门法律的制定也应当遵循该思路，对中医药条例中的相关规定进行细化、延伸，由此实现对中医药事业发展的全面保护。
　　结语
　　中医药立法为我国特色中医药资源优势向经济优势转化提供有力保障。在“健康中国”战略背景下，我国中医药立法聚焦中医药全产业链，致力于打造产业互促共进、协同发展新格局。这不仅能够推动我国中医药产业转型升级，更能借助中医药产业拉动内需，促进我国经济发展。为此，我国应当抓住机遇，通过立法为中医药产业高质量发展提供引领与保障，培育中医药新质生产力，谱写中医药产业发展新篇章。
　　作者：钟翼飞（国际关系学院法学院）