2035年重度老龄化将至，养老用地“落地难、成本高”咋破？三部委18项“降本盘存”举措，能否为普惠养老筑牢根基？
　　本报综合报道 近日，自然资源部、民政部、国家卫生健康委三部门联合发布《关于深化自然资源要素保障 支持养老服务改革发展的若干措施》（以下简称《措施》），以“降低用地成本、盘活存量空间”为核心，从规划引领、供地方式、存量盘活、农村养老、新业态支持等七个方面推出18项具体举措，直击当前养老服务设施建设“落地难、成本高”的核心痛点。
　　筑牢养老设施配建根基
　　我国人口老龄化进程持续加速，据测算，2035年60岁及以上人口占比将突破30%，正式进入重度老龄化社会。养老服务供需平衡与质量提升已成为民生保障核心议题，而用地保障不足、布局不均等问题长期制约着行业发展。此次《措施》着重强化规划刚性约束，明确养老服务设施布局专项规划需纳入国土空间详细规划及“一张图”管理，从制度层面确保养老服务设施布局“绘到底、落到位”。
　　为降低单独占地成本，《措施》明确鼓励“住宅+养老”“商服+养老”“医疗+养老”土地混合开发和空间复合利用，允许非独立占地养老服务设施与其他建筑兼容建设。同时硬性要求，新建城区、住宅项目必须同步配建养老服务设施，审批环节需征求民政部门意见，确保设施建成后可直接投入使用；针对老龄化程度较高的地区，还可适当提高配建比例。
　　在广东省城乡规划院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉看来，这一方向并非首次提出，2022年国务院印发的《“十四五”规划国家老龄事业发展和养老服务体系规划》就已明确新建居住区养老设施配建达标率需达100%，此次《措施》的核心意义在于进一步强化了政策执行的刚性。他进一步补充，“住宅+养老”等混合开发模式和空间复合利用更具实践适应性，可通过其他空间的经营收益补贴养老板块的盈利缺口，既契合我国以居家养老为主的现状，小规模探索也更容易形成可复制的示范效应。
　　多地早已迈开探索步伐，为全国统一执行提供了宝贵经验。例如，早在2016年，北京市便将养老设施配建纳入土地出让核心条件，朝阳区崔各庄乡相关地块项目明确要求配建2万平方米养老设施并无偿移交，目前相关项目已连续2年实现新建居住区配套养老设施达标率100%。
　　对于这一全国统一的配建要求，水印养老社区中国有限公司CEO汪勇坦言，此前各地虽也有类似规定，但存在明显短板，多数配建地块并非项目中最适合开展养老服务的位置，导致后续无论是政府直接运营，还是采取公建民营模式，整体实施效果都未达预期，此次《措施》将配建要求推向全国统一执行，标志着国家对养老服务的重视程度实现显著升级。
　　激发社会资本参与活力
　　在强化规划约束的同时，用地成本偏高这一制约社会资本参与养老服务的核心顾虑，也被《措施》纳入重点破解范畴。通过供给侧结构性改革，《措施》针对性推出多项“减负”政策，清晰界定不同类型养老机构的用地性质，优化供地方式，实现精准赋能。
　　对于兜底保障型和普惠支持型等非营利性养老机构，《措施》明确用地实行“应保尽保”原则，且依法可采取划拨方式供应，从源头上降低其用地成本压力。针对单独成宗的营利性养老服务设施用地，全面推行长期租赁、先租后让、弹性年期出让等灵活供地方式，土地使用者可根据自身运营需求选择合适的供地类型。
　　北京安馨康养产业投资集团有限公司创始人、董事长鄂俊宇对这一规定高度认可，他表示，土地出让金分期缴纳从以往的鼓励性表述升级为此次《措施》中的明确界定，是最核心的政策利好之一，能够有效缓解营利性养老机构的前期资金压力，这将大幅降低公益养老项目的用地门槛，进而有效激发社会资本参与养老服务的积极性。多位行业从业者表示，这一系列供地创新举措精准匹配了不同类型养老机构的发展需求，为养老服务行业的持续健康发展提供了有力支撑。
　　完善多元化养老服务体系
　　除了强化规划与供地保障，《措施》还将盘活存量资源作为破解养老服务供需矛盾的关键抓手，这既是政策的重要亮点，也是适应当下养老服务需求的现实路径。《措施》明确规定，在符合安全环保要求的前提下，闲置商业、工业用房及老旧小区边角地等均可改造为养老设施，5年内可按原用途使用，无需办理用途变更手续，也不额外增收地价款；其中非营利性养老设施，还可依法申请调整容积率和建筑高度。
　　李宇嘉分析指出，当前我国养老需求主要密集于主城区与老旧社区，这些区域普遍面临新增土地稀缺、开发成本高昂的问题，新建养老项目往往难以满足老年人“就近服务”的核心诉求，而大量存量闲置物业与零星用地恰好是解决这一问题的潜在方案，通过功能改造便可有效转化为养老服务空间。
　　为确保所有政策红利能够真正惠及养老项目，避免出现政策执行偏差，《措施》构建了全生命周期的监管闭环。明确要求将养老服务设施用地纳入国土空间规划“一张图”，并实施动态监管，未经法定程序，任何人不得擅自改变土地用途。在土地出让合同或监管协议中，必须明确规划条件、开发周期及运营要求，同时由自然资源、民政、卫生健康等部门建立跨部门协同监管机制，重点监管存量资源转型、低成本供地等关键环节，确保政策目标不偏离、不走样。
　　李宇嘉也提醒，政策支持需要兼顾激励与风险防控，相关部门既要协助养老机构完善产权登记和融资支持体系，为机构发展提供保障，也要重点防范预收费模式可能引发的诈骗风险，通过健全监管机制引导行业长期规范运营。
　　多位业内人士认为，三部委18项举措构成涵盖规划约束、供地优化、存量盘活、服务拓展、全链监管的政策“组合拳”，精准破解养老设施“落地难、成本高”痛点，拓展行业发展空间。随着政策落地与配套细则完善，养老用地瓶颈将取得实质性突破，社会资本活力进一步激发，普惠养老供给量质齐升，为我国应对人口老龄化战略提供坚实资源支撑，持续增强老年群体获得感、幸福感、安全感。