制度重构与市场激活：应对人口老龄化的法律经济策略
2026年03月11日
字数：1854
一、老龄化社会的挑战与机遇
截至2024年底，中国60岁及以上人口达3.1亿，占总人口的22%，65岁及以上人口达2.2亿，占15.6%，标志着我国已进入中度老龄化阶段。预计到2035年，老年人口将突破4亿，占比超30%，进入重度老龄化社会。
老龄化带来的劳动力短缺、养老金缺口扩大、长期护理需求激增等问题，对于经济社会发展构成严峻挑战。与此同时，银发经济作为新的增长极，预计到2035年占GDP比重将从6%提升至9%，为经济转型提供战略机遇。在此背景下，构建法律与经济协同的应对体系，成为实现积极老龄化的关键路径。
二、法律应对：构建多层次制度保障
（一）延迟退休与劳动力市场重构
2025年起实施的渐进式延迟退休政策，将男性退休年龄逐步延至63岁，女性职工延至55岁、女性干部延至58岁，并配套弹性退休机制。这一改革不仅缓解养老金支付压力，更通过延长人力资本使用周期，释放老年劳动力潜力。例如，日本通过《高龄者雇佣安定法》将退休年龄逐步延至70岁，使65—69岁男性劳动参与率达50.3%，显著缓解劳动力短缺。
（二）长期护理保险制度的法律框架
我国自2016年试点长期护理保险以来，截至2025年已覆盖1.8亿人，累计260万名失能人员受益。山东省滨州市滨城区等试点通过“主动发现”机制，精准识别192名失能人员，提供居家、机构、医疗专护等多元服务，基金支付比例达70%。未来需加快立法进程，借鉴日本《介护保险法》经验，明确参保范围、筹资机制（如个人、企业、政府三方共担）及服务标准，建立独立险种。同时，探索商业保险与社会保险衔接机制，如德国将护理保险与医疗保险整合，形成多层次保障体系。
（三）老年人权益保障的法律完善
修订《中华人民共和国老年人权益保障法》，强化对欺诈、虐待老年人行为的刑事处罚力度，建立老年人消费纠纷快速处理机制。例如，江西通过税收优惠支持养老服务企业，2025年累计减免税费超600万元，同时打击虚假宣传，优化银发经济市场环境。此外，需完善老年人护理能力评估标准，建立统一的护理需求认定体系，确保资源精准配置。
三、经济策略：激活银发经济与财政可持续性
（一）养老金制度改革与财政平衡
2025年养老金调整细则显示，全国养老金平均上调3%，但地区差距显著（西藏5653元/月，而中西部3000元/月）。需通过以下措施优化：一是提高养老保险统筹层次，实现全国调剂；二是建立养老金待遇与物价、工资双挂钩的动态调整机制；三是发展企业年金和个人商业养老保险，完善“三支柱”体系。例如，美国通过联邦退休金、企业年金、个人退休金计划，使老年贫困率降至9%以下。
（二）银发经济的法治化发展路径
产业培育：制定《银发经济促进法》，明确市场准入、税收优惠（如江西对康养企业减免增值税、契税等）、土地供应等支持政策。
标准建设：加快制定老年用品和服务质量标准，如适老化家具、智能护理设备等，建立等级评定与认证体系，提升产品和服务规范化水平。
消费激活：发放老年消费券，拓展康养旅游、老年教育等消费场景。2025年江西省赣州市全南县康养旅游企业通过税收优惠获得152万元支持，推动消费升级。
（三）劳动力市场的适老化转型
就业促进：开发“时间银行”“老年人才市场”等平台，提供档案管理、咨询顾问等适合老年人的岗位。日本通过《高龄者雇佣安定法》要求企业支持老年员工再就业，2024年65岁以上就业率达28.8%。
技能培训：建立老年职业培训体系，重点培养护理、家政等领域技能人才。德国通过“双元制”职业教育，培养专业护理人员超百万，缓解照护人力短缺。
四、挑战与未来方向
（一）现存问题
区域失衡：城乡养老服务资源差距显著，农村地区养老设施覆盖率不足城市的1/3。
资金缺口：全球养老金缺口达51万亿美元，我国基本养老保险基金结余虽达8.8万亿，但长期可持续性存忧。
服务质量：护理人员短缺（缺口超1000万）、服务标准化程度低，制约养老产业发展。
（二）优化路径
智慧养老：推广物联网、人工智能技术，如远程健康监测、智能辅具等，提升服务效率。如日本通过介护机器人降低人工成本30%。
城乡统筹：在农村地区建立县、乡、村三级养老服务网络，通过公建民营、税费减免等方式吸引社会资本。
国际协作：与东南亚国家建立护理人才培养合作机制，借鉴德国“双元制”模式，缓解人力短缺。
五、结束语
应对老龄化需法律与经济双轮驱动，通过延迟退休、长期护理保险等法律制度重塑社会保障体系，以养老金改革、银发经济培育等方式激活经济动能。同时，借鉴国际经验，构建政府、市场、社会协同的治理格局，在保障老年人权益的同时，将老龄化压力转化为高质量发展动力。未来十年是战略“窗口期”，需加快立法进程、完善政策工具，为实现积极老龄化奠定坚实基础。
（作者：彭瑞宇 作者单位：青岛科技大学）
截至2024年底，中国60岁及以上人口达3.1亿，占总人口的22%，65岁及以上人口达2.2亿，占15.6%，标志着我国已进入中度老龄化阶段。预计到2035年，老年人口将突破4亿，占比超30%，进入重度老龄化社会。
老龄化带来的劳动力短缺、养老金缺口扩大、长期护理需求激增等问题，对于经济社会发展构成严峻挑战。与此同时，银发经济作为新的增长极，预计到2035年占GDP比重将从6%提升至9%，为经济转型提供战略机遇。在此背景下，构建法律与经济协同的应对体系，成为实现积极老龄化的关键路径。
二、法律应对：构建多层次制度保障
（一）延迟退休与劳动力市场重构
2025年起实施的渐进式延迟退休政策，将男性退休年龄逐步延至63岁，女性职工延至55岁、女性干部延至58岁，并配套弹性退休机制。这一改革不仅缓解养老金支付压力，更通过延长人力资本使用周期，释放老年劳动力潜力。例如，日本通过《高龄者雇佣安定法》将退休年龄逐步延至70岁，使65—69岁男性劳动参与率达50.3%，显著缓解劳动力短缺。
（二）长期护理保险制度的法律框架
我国自2016年试点长期护理保险以来，截至2025年已覆盖1.8亿人，累计260万名失能人员受益。山东省滨州市滨城区等试点通过“主动发现”机制，精准识别192名失能人员，提供居家、机构、医疗专护等多元服务，基金支付比例达70%。未来需加快立法进程，借鉴日本《介护保险法》经验，明确参保范围、筹资机制（如个人、企业、政府三方共担）及服务标准，建立独立险种。同时，探索商业保险与社会保险衔接机制，如德国将护理保险与医疗保险整合，形成多层次保障体系。
（三）老年人权益保障的法律完善
修订《中华人民共和国老年人权益保障法》，强化对欺诈、虐待老年人行为的刑事处罚力度，建立老年人消费纠纷快速处理机制。例如，江西通过税收优惠支持养老服务企业，2025年累计减免税费超600万元，同时打击虚假宣传，优化银发经济市场环境。此外，需完善老年人护理能力评估标准，建立统一的护理需求认定体系，确保资源精准配置。
三、经济策略：激活银发经济与财政可持续性
（一）养老金制度改革与财政平衡
2025年养老金调整细则显示，全国养老金平均上调3%，但地区差距显著（西藏5653元/月，而中西部3000元/月）。需通过以下措施优化：一是提高养老保险统筹层次，实现全国调剂；二是建立养老金待遇与物价、工资双挂钩的动态调整机制；三是发展企业年金和个人商业养老保险，完善“三支柱”体系。例如，美国通过联邦退休金、企业年金、个人退休金计划，使老年贫困率降至9%以下。
（二）银发经济的法治化发展路径
产业培育：制定《银发经济促进法》，明确市场准入、税收优惠（如江西对康养企业减免增值税、契税等）、土地供应等支持政策。
标准建设：加快制定老年用品和服务质量标准，如适老化家具、智能护理设备等，建立等级评定与认证体系，提升产品和服务规范化水平。
消费激活：发放老年消费券，拓展康养旅游、老年教育等消费场景。2025年江西省赣州市全南县康养旅游企业通过税收优惠获得152万元支持，推动消费升级。
（三）劳动力市场的适老化转型
就业促进：开发“时间银行”“老年人才市场”等平台，提供档案管理、咨询顾问等适合老年人的岗位。日本通过《高龄者雇佣安定法》要求企业支持老年员工再就业，2024年65岁以上就业率达28.8%。
技能培训：建立老年职业培训体系，重点培养护理、家政等领域技能人才。德国通过“双元制”职业教育，培养专业护理人员超百万，缓解照护人力短缺。
四、挑战与未来方向
（一）现存问题
区域失衡：城乡养老服务资源差距显著，农村地区养老设施覆盖率不足城市的1/3。
资金缺口：全球养老金缺口达51万亿美元，我国基本养老保险基金结余虽达8.8万亿，但长期可持续性存忧。
服务质量：护理人员短缺（缺口超1000万）、服务标准化程度低，制约养老产业发展。
（二）优化路径
智慧养老：推广物联网、人工智能技术，如远程健康监测、智能辅具等，提升服务效率。如日本通过介护机器人降低人工成本30%。
城乡统筹：在农村地区建立县、乡、村三级养老服务网络，通过公建民营、税费减免等方式吸引社会资本。
国际协作：与东南亚国家建立护理人才培养合作机制，借鉴德国“双元制”模式，缓解人力短缺。
五、结束语
应对老龄化需法律与经济双轮驱动，通过延迟退休、长期护理保险等法律制度重塑社会保障体系，以养老金改革、银发经济培育等方式激活经济动能。同时，借鉴国际经验，构建政府、市场、社会协同的治理格局，在保障老年人权益的同时，将老龄化压力转化为高质量发展动力。未来十年是战略“窗口期”，需加快立法进程、完善政策工具，为实现积极老龄化奠定坚实基础。
（作者：彭瑞宇 作者单位：青岛科技大学）
