守住税收法定底线 厘清地方财税调控边界
2026年08月05日
字数：2205
构建全国统一大市场，统一税制、公平税负是打通要素流通堵点的关键支撑。分税制改革确立“中央统一领导、地方分级管理”的财税治理框架，允许地方在法律授权范围内出台配套财税举措适配区域发展。但基层财政收支压力、区域招商引资竞争，催生部分地方越权开展财税变通：擅自增设税收附加、突破法定税率、违规出台区域性税收返还政策，不仅触碰税收法定法律红线，还制造区域税负壁垒，破坏市场公平竞争秩序。依托宏观调控纵向分权理论与现行财税法律体系，清晰划定地方财税权限边界，平衡中央统筹与地方发展需求，是当下财税法治化建设的重要课题。
一、纵向分权理论定调
宏观财税调控权的纵向划分，是界定地方财税行为边界的底层逻辑，包含两大刚性准则。
其一，宏观调控权专属中央。财税调控调节国民经济总量、统筹全国收入分配、维护财政主权，属于全局性事务，宏观财税立法权归全国人大及其常委会，行政调控权归中央政府掌握。地方仅拥有区域微观经济调节权限，无权出台对冲、修改中央税制的政策。地方所有财税调整，只能是中央宏观政策的落地细化，不能自主变通改造。
其二，集权为主、有限法定分权。我国财权配置以中央集权为核心，地方不天然拥有财税变通权力，全部调节权限均来自法律、行政法规明文授予，变通仅作为法定例外，不能普遍适用。法律未授权的财税征收、减免事项，地方不得以政府文件、规章自行扩权。
在此基础上，财税分权确立四项不可突破的法定原则。一是税收法定原则，2015年《立法法》确立税收法律保留制度，2023年修法，第十一条第六项进一步巩固该规则，税种设立、新增税收附加、税率设定只能由法律规定；《中华人民共和国税收征收管理法》明确，任何机关不得擅自调整税收开征、停征、减免，与上位法抵触的地方政策自始无效。二是统一领导与分级管理结合，地方自主调整必须以全国统一税制、宏观政策为前提，不能各行其是。三是权责清晰、财力均衡，中央通过转移支付弥补欠发达地区财力缺口，缓解地方增收压力，同时禁止地方财税政策拉大区域税负差距。四是授权法定原则，区域性财税改革试点、差异化税收举措必须取得上位法授权，地方无权自行开展税制试点。
二、合规门槛与合法调节渠道
地方承担产业扶持、生态治理、均衡公共服务等职能，法律并未完全收紧财税调节空间，一项财税政策想要合规，必须同时满足三个条件：拥有法律法规明确授权、内容不与上位法冲突、贴合国家宏观调控导向，缺一不可。
当前地方合规财税调节分为四大类。第一，税收领域法定区间微调。《中华人民共和国资源税法》《中华人民共和国环境保护税法》授予省级政府幅度税率选择权，各地可结合本地资源、生态情况在法定区间内确定适用税额；针对伴生矿、尾矿等，法律列明情形下地方可自主实施税收减免；税务部门仅能优化征管流程，不能改动实体征税规则。第二，规范管理非税收入。政府性基金、行政事业收费执行全国统一项目目录，如地方教育附加严格依照法定标准征收，地方不得新增非税收费项目，也不能将收费变相等同于税收向企业摊派。第三，财政支出端自主调控，这是地方最灵活的调节手段。在人大批准预算内，地方可对符合国家导向的小微企业、绿色产业发放财政补贴；省级可统筹中央转移支付，向基层、欠发达地区倾斜；经人大常委会审批后，还能调整预算支出结构，依靠财政补贴、产业基金引导区域发展，不触碰税收法定红线。第四，中央专项授权改革试点。经全国人大常委会、国务院书面授权，地方可在限定范围、期限内开展水资源税等试点，试点规则不得突破税收法定核心要求，到期未立法确认则自动废止。
三、明确法律约束红线
地方财税调节超出授权范围即构成违规，按照违法轻重、是否存在审批豁免分为绝对禁止、相对禁止两类行为。
绝对禁止行为无任何豁免空间，实施即违法。一是私设新税、新增税收附加，仅中央立法机关拥有征税创设权，地方出台产业、生态类附加税费一律无效，企业可拒绝缴纳，上级部门可撤销文件并追责相关人员。二是突破税法规定税率上下限征税，多征税款必须全额退还。
相对禁止行为并非完全不允许，但必须走完完整法定审批流程，未经审批实施即为违规。地方举债额度不得超出国务院划定限额，资金仅用于公益性建设；省以下财政收入划分、上解比例等重大体制调整，需完成人大备案；出台园区、产业差异化税收优惠，必须先开展公平竞争审查，且具备上位法支撑。
四、四维协同完善治理，从源头规范地方财税行为
想要平衡地方发展诉求与全国税制统一，需从立法、审查、监督、财力保障四个维度搭建长效机制。
第一，细化税法授权条款，增设地方权力负面清单。在资源税、环保税法中明确禁止叠加征税、增设附加，地方调整税率前，必须开展企业税负、市场公平专项评估，同步落实公平竞争审查。第二，建立财税文件双重事前审查机制。所有涉及税费、产业补贴的地方政策，同步开展税收法定合规审查、公平竞争审查，未通过双重审查的文件不得印发，从源头拦截违规政策出台。第三，强化中央常态化巡查与刚性追责。财政部、税务总局开展跨区域财税政策排查，重点整治资源型地区、产业园区违规优惠、乱收费；建立违规文件快速清理机制，细化财政违法处分细则，提高地方越权出台财税政策的违法成本。第四，拓宽地方合规财力渠道，消解违规增收动力。优化中央转移支付分配，加大资源枯竭、欠发达地区补助力度；稳步完善地方税体系，拓展稳定合法税源；引导地方多用财政补贴、生态补偿等支出工具调节经济，避免触碰税收法定红线。作者：宋宜璇（北方民族大学）
一、纵向分权理论定调
宏观财税调控权的纵向划分，是界定地方财税行为边界的底层逻辑，包含两大刚性准则。
其一，宏观调控权专属中央。财税调控调节国民经济总量、统筹全国收入分配、维护财政主权，属于全局性事务，宏观财税立法权归全国人大及其常委会，行政调控权归中央政府掌握。地方仅拥有区域微观经济调节权限，无权出台对冲、修改中央税制的政策。地方所有财税调整，只能是中央宏观政策的落地细化，不能自主变通改造。
其二，集权为主、有限法定分权。我国财权配置以中央集权为核心，地方不天然拥有财税变通权力，全部调节权限均来自法律、行政法规明文授予，变通仅作为法定例外，不能普遍适用。法律未授权的财税征收、减免事项，地方不得以政府文件、规章自行扩权。
在此基础上，财税分权确立四项不可突破的法定原则。一是税收法定原则，2015年《立法法》确立税收法律保留制度，2023年修法，第十一条第六项进一步巩固该规则，税种设立、新增税收附加、税率设定只能由法律规定；《中华人民共和国税收征收管理法》明确，任何机关不得擅自调整税收开征、停征、减免，与上位法抵触的地方政策自始无效。二是统一领导与分级管理结合，地方自主调整必须以全国统一税制、宏观政策为前提，不能各行其是。三是权责清晰、财力均衡，中央通过转移支付弥补欠发达地区财力缺口，缓解地方增收压力，同时禁止地方财税政策拉大区域税负差距。四是授权法定原则，区域性财税改革试点、差异化税收举措必须取得上位法授权，地方无权自行开展税制试点。
二、合规门槛与合法调节渠道
地方承担产业扶持、生态治理、均衡公共服务等职能，法律并未完全收紧财税调节空间，一项财税政策想要合规，必须同时满足三个条件：拥有法律法规明确授权、内容不与上位法冲突、贴合国家宏观调控导向，缺一不可。
当前地方合规财税调节分为四大类。第一，税收领域法定区间微调。《中华人民共和国资源税法》《中华人民共和国环境保护税法》授予省级政府幅度税率选择权，各地可结合本地资源、生态情况在法定区间内确定适用税额；针对伴生矿、尾矿等，法律列明情形下地方可自主实施税收减免；税务部门仅能优化征管流程，不能改动实体征税规则。第二，规范管理非税收入。政府性基金、行政事业收费执行全国统一项目目录，如地方教育附加严格依照法定标准征收，地方不得新增非税收费项目，也不能将收费变相等同于税收向企业摊派。第三，财政支出端自主调控，这是地方最灵活的调节手段。在人大批准预算内，地方可对符合国家导向的小微企业、绿色产业发放财政补贴；省级可统筹中央转移支付，向基层、欠发达地区倾斜；经人大常委会审批后，还能调整预算支出结构，依靠财政补贴、产业基金引导区域发展，不触碰税收法定红线。第四，中央专项授权改革试点。经全国人大常委会、国务院书面授权，地方可在限定范围、期限内开展水资源税等试点，试点规则不得突破税收法定核心要求，到期未立法确认则自动废止。
三、明确法律约束红线
地方财税调节超出授权范围即构成违规，按照违法轻重、是否存在审批豁免分为绝对禁止、相对禁止两类行为。
绝对禁止行为无任何豁免空间，实施即违法。一是私设新税、新增税收附加，仅中央立法机关拥有征税创设权，地方出台产业、生态类附加税费一律无效，企业可拒绝缴纳，上级部门可撤销文件并追责相关人员。二是突破税法规定税率上下限征税，多征税款必须全额退还。
相对禁止行为并非完全不允许，但必须走完完整法定审批流程，未经审批实施即为违规。地方举债额度不得超出国务院划定限额，资金仅用于公益性建设；省以下财政收入划分、上解比例等重大体制调整，需完成人大备案；出台园区、产业差异化税收优惠，必须先开展公平竞争审查，且具备上位法支撑。
四、四维协同完善治理，从源头规范地方财税行为
想要平衡地方发展诉求与全国税制统一，需从立法、审查、监督、财力保障四个维度搭建长效机制。
第一，细化税法授权条款，增设地方权力负面清单。在资源税、环保税法中明确禁止叠加征税、增设附加，地方调整税率前，必须开展企业税负、市场公平专项评估，同步落实公平竞争审查。第二，建立财税文件双重事前审查机制。所有涉及税费、产业补贴的地方政策，同步开展税收法定合规审查、公平竞争审查，未通过双重审查的文件不得印发，从源头拦截违规政策出台。第三，强化中央常态化巡查与刚性追责。财政部、税务总局开展跨区域财税政策排查，重点整治资源型地区、产业园区违规优惠、乱收费；建立违规文件快速清理机制，细化财政违法处分细则，提高地方越权出台财税政策的违法成本。第四，拓宽地方合规财力渠道，消解违规增收动力。优化中央转移支付分配，加大资源枯竭、欠发达地区补助力度；稳步完善地方税体系，拓展稳定合法税源；引导地方多用财政补贴、生态补偿等支出工具调节经济，避免触碰税收法定红线。作者：宋宜璇（北方民族大学）
