农村公共服务供给对县域经济高质量发展的影响及优化策略
2026年09月02日
字数：3953
摘要：城乡融合不断推进，对农村公共服务供给的均衡性、精准性和可持续性提出更高的要求，改善公共服务供给是缩小城乡差距、夯实农业农村发展基础的任务。目前，部分地方仍然存在城乡资源配置不平衡、服务供给与需求衔接不够、长期保障机制不健全等状况，从而影响乡村发展的质量以及县域经济的活力。文章从县域统筹出发，提出健全统筹配置机制、完善需求导向机制、构建多元协同机制，以及强化财政、人才、数字支撑等举措，提高农村公共服务供给效能，为农业农村现代化和县域高质量发展提供保障。
关键词：城乡融合；农村公共服务；供给优化；县域统筹；农业农村现代化
城乡融合不只是产业、人口、土地等要素的双向流动，也是教育、医疗、养老、交通、文化、数字服务等公共资源在城乡之间的衔接。根据国家统计局数据，2025年末我国常住人口城镇化率达到了67.89%，乡村常住人口还有45109万人，说明城镇化进程仍在继续，农村公共服务需求仍然存在。农村公共服务同居民的基本生活息息相关，也会对劳动力的稳定、人力资本的积累、农业生产条件的改善以及县域承载能力产生影响。现有的研究大多关注基本公共服务均等化、单项服务改善或者提高财政投入效率等方面，对于县域资源统筹、人口流动背景下需求识别和持续供给之间的联系缺少论述。目前，农村公共服务已经从解决“有没有”转向回应“好不好的问题”“准不准的问题”“可持续性如何的问题”。研究其供给结构以及优化方向，可以加深对城乡公共资源配置规律的认识，给农业农村现代化和县域协调发展提供借鉴。
一、农村公共服务供给优化的现实价值
（一）夯实农业农村发展基础
农村公共服务既有基本民生保障的功能，也有农业生产持续运转的支撑作用。教育与职业培训可以提高农村劳动者技术应用和经营管理水平，从而适应农业机械化、绿色化、数字化的发展。医疗、养老服务可以减轻疾病、照护、养老的负担，减少劳动力的损失和生产中断的风险。交通、供水、通信、数字服务的改善可以改善农产品流通、生产资料获取、信息传递、经营决策条件等。公共服务提质可以缓解劳动力外流造成的要素约束，提高农业经营主体长期投入的意愿，为农业现代化奠定人力和社会基础。
（二）增强县域经济发展活力
县域是城市和乡村之间的纽带，也是人口流动和产业协作的重要空间单位，农村公共服务水平同民生保障密切相关，也影响到县域经济的承载能力。教育、医疗、养老条件的改善可以提高县城、乡镇对人才、经营主体、劳动力的吸引力，促进返乡就业、农民就近就业。根据国家统计局的数据，2025年城镇居民人均消费支出为35869元，农村居民人均消费支出为20259元，农村居民人均消费支出增长5.1%，比城镇居民人均消费支出增长1.3%高出3.8个百分点，说明农村消费还有扩大空间。城乡服务差距缩小可以降低劳动力、资本和技术流动的生活成本，同时可以改善消费环境，促进商贸、养老、文旅、社区服务的发展，形成公共服务提质、人口稳定、产业增长互相支撑的县域经济循环。
二、农村公共服务供给的现实困
境
（一）城乡资源配置仍不均衡
城乡公共服务资源配置的差距，已经由原来的设施覆盖不足转变为优质资源分布不均的情况。教育部数据显示，全国2895个县级行政单位基本实现了义务教育基本均衡，但是到2024年底只有246个区县达到优质均衡标准，说明学校布局改善之后，师资、办学质量还存在差异。根据国家卫生健康委统计公报可知，2024年全国共有乡镇卫生院33334所、村卫生室570410个，基层网点分布较广，但是优质医疗人才、设备、诊疗能力仍然集中在城市和县城。部分乡村机构规模小、分布散、专业水平低，农村居民要获得高质量的教育、医疗、养老服务，还需要到县城或者城市流动。城乡差距更多地表现为人员配置、服务能力、可及性和质量等各方面的结构差异。
（二）服务供需衔接不够精准
农村人口流动和年龄结构的变化正在改变公共服务的需求，部分地区仍然按照行政村、户籍人口平均分配资源，供给内容与常住人口数量、群体特征不匹配。根据第七次全国人口普查数据，乡村60岁及以上人口占总人口的23.81%，比城镇多了7.99个百分点，养老照护、康复、慢性病管理等需求更加集中。青壮年外出使留守老人和儿童的照护需求增加，各个村庄的人口密度、产业基础、服务半径等存在较大的差别。如果仍然按照统一的项目、固定的资源分配来安排，就会造成设施闲置和服务短缺并存。农民对于职业培训、数字服务、农业技术、就业信息等各方面的需要不断增多，但是现有的供给仍然以行政安排为主，无法满足不同层次、不同需求的差异化情况。
（三）长效保障机制尚不健全
农村公共服务持续供给仍然受到财政能力、人才基础、设施运维、绩效治理等各方面因素的限制。县乡财力不足，很多项目依靠上级转移支付来解决，大部分资金被用在了设施建设上，后期的运营、设备更新、日常维护等没有稳定的资金来源。农村教师、基层医生、养老护理人员等人员的待遇、职业发展前景、生活条件等各方面吸引力不足，人员引进难、流动大。部门间的信息、资金、项目衔接不好，分散配置会造成管理上的负担。目前的绩效评价注重机构数量、项目完成率、覆盖面等，忽视群众满意度、服务质量、实际效果。财政投入、人才激励、运维管理、评价改进之间缺少稳定的联动机制，影响服务供给的连续性。
三、农村公共服务供给的优化策略
（一）健全县域统筹配置机制
健全县域统筹配置机制可以改变公共服务资源依照行政层级划分、分散投放的状况，提高设施利用效率和优质资源辐射能力。县级政府要根据常住人口规模、人口流向、服务半径、交通状况等来制定教育、医疗、养老等公共服务的布局规划，确定县城承担综合服务、乡镇承担区域服务、村级机构承担基础服务。人口集聚村要加大服务容量和专业人员的配备，一般村可以依托乡镇中心机构设置流动或预约服务，人口收缩村则要整合闲置设施，实行跨村共享。县级医院、优质学校、养老机构要同乡镇、村级机构创建人员派驻、业务指导、联合管理、双向转介的机制。根据国家卫生健康委的公开数据，2025年全国共有2199个县（市）、县级市以及部分城区创建了3099个紧密型县域医共体，服务人群达9.24亿人，这说明现阶段县域资源整合已经有了一些实践经验。统一规划、分级供应、动态调整可以减少重复投资、资源错配，提升农村居民就地得到恰当服务的能力。
（二）完善需求导向供给机制
完善需求导向供给机制可以改变公共服务项目由行政部门单向设定的惯性，使资源配置更贴近农村人口结构、生产方式和生活需求。县级政府要创建人口变动和服务需求动态监测体系，把常住人口数量、年龄构成、就业情况、流动趋向、家庭负担等要素纳入其中，从而产生分村分类的需求清单，使其成为项目安排、人员调配和资金分配的依据。乡镇和村级组织可以依靠村民议事、入户调查、问卷调查、数字平台等途径来识别和排序养老照护、儿童关爱、慢病管理、职业培训、就业服务等需求。对老年人、儿童、低收入家庭以及行动不便者等人群应采取不同的标准，合理采用流动服务、上门服务、预约服务和集中服务等方式。人口分散的村庄可以通过定期医疗巡回、集中培训、定点代办等方式组织起来。服务实施之后还要进行满意度评价以及问题反馈，从而对项目内容和供给频率作出及时的调整。动态监测、分类供给、反馈修正三者相衔接，可以减少资源的闲置以及需求的漏斗。
（三）构建多元主体协同机制
构建多元主体协同机制可以弥补政府单一供给在专业能力、服务半径、资源整合等各方面的不足，形成责任分明、优势互补的供给格局。政府还应当承担基本公共服务的组织、投入、监管责任，按照服务性质划分公益性事项和可市场化事项的界限，防止责任外移。社会组织可以参与养老、助残、儿童关爱、文化服务等，村集体经济组织可以承担设施管理、场地经营、需求联系等工作，农业企业、供销合作社、金融机构可以提供农业社会化服务、就业培训、农产品信息、普惠金融服务等。县级政府可以采用购买服务、委托运营、项目合作等方式引进专业机构，用合同来确定服务标准、人员资格、资金使用和退出条件。农村养老服务由政府确定基本项目、补助标准，社会组织运营，村集体提供场地协助识别对象，村民参与监督评价。协同供给要建立准入审查、质量评价、风险处置、信息公开制度等，防止出现服务缩水、资金使用失范的情况。
（四）强化财政人才数字支撑
强化财政人才数字支撑可以将临时性项目变成稳定的服务能力。财政保障要确定各级政府的支出责任，县级财政编制中期预算，中央和省级财政对农村和薄弱地区实行转移支付，统筹教育、医疗、养老、涉农资金，兼顾设施建设、运营、维护，建立绩效评价和全过程监督制度。
人才保障要完善待遇和职业发展制度，落实“县管校聘”、县聘乡用、乡聘村用，健全城乡轮岗、定期培训、职称倾斜和基层服务年限认可机制。县级专业机构依靠远程医疗和在线教育开展业务指导，乡镇机构实行区域合作，村级人员做日常衔接，提高乡村教师、基层医生和养老护理人员岗位稳定性。
四、结语
城乡融合进程中农村公共服务既关系到农民的生活，又影响着农业生产以及县域的发展。供给优化不能只是设施的扩大、项目的覆盖，更应该重视服务质量、配置效率以及持续运行。以县域统筹、城乡服务网络为依托，用农民需求校准供给内容，在政府履责的基础上实现多元协同、要素保障，可以达到公共资源均衡配置的目的。服务效能的提高要转化为农业生产条件改善、农民发展能力提高、乡村经济社会持续进步，为农业农村现代化提供稳定的支撑。
作者：文本成（河南省新乡县大召营镇行政审批服务中心）
参考文献
[1]罗静,韩婷婷,裴利利,等.乡村公共服务布局与统筹政策研究进展及展望[J].人文地理,2024,39（6）:23-32.
[2]梁晨.乡村振兴背景下农村公共服务体系建设与地方政府职能转变[J].北京工业大学学报（社会科学版）,2024,
24（4）:22-32.
[3]李玲燕,邸佳聪,杨建平,等.时空视角下县域基本公共服务供给质量的动态演变及影响因素——以西北地区为例[J].农业现代化研究,2023,44（5）:
797-808.
关键词：城乡融合；农村公共服务；供给优化；县域统筹；农业农村现代化
城乡融合不只是产业、人口、土地等要素的双向流动，也是教育、医疗、养老、交通、文化、数字服务等公共资源在城乡之间的衔接。根据国家统计局数据，2025年末我国常住人口城镇化率达到了67.89%，乡村常住人口还有45109万人，说明城镇化进程仍在继续，农村公共服务需求仍然存在。农村公共服务同居民的基本生活息息相关，也会对劳动力的稳定、人力资本的积累、农业生产条件的改善以及县域承载能力产生影响。现有的研究大多关注基本公共服务均等化、单项服务改善或者提高财政投入效率等方面，对于县域资源统筹、人口流动背景下需求识别和持续供给之间的联系缺少论述。目前，农村公共服务已经从解决“有没有”转向回应“好不好的问题”“准不准的问题”“可持续性如何的问题”。研究其供给结构以及优化方向，可以加深对城乡公共资源配置规律的认识，给农业农村现代化和县域协调发展提供借鉴。
一、农村公共服务供给优化的现实价值
（一）夯实农业农村发展基础
农村公共服务既有基本民生保障的功能，也有农业生产持续运转的支撑作用。教育与职业培训可以提高农村劳动者技术应用和经营管理水平，从而适应农业机械化、绿色化、数字化的发展。医疗、养老服务可以减轻疾病、照护、养老的负担，减少劳动力的损失和生产中断的风险。交通、供水、通信、数字服务的改善可以改善农产品流通、生产资料获取、信息传递、经营决策条件等。公共服务提质可以缓解劳动力外流造成的要素约束，提高农业经营主体长期投入的意愿，为农业现代化奠定人力和社会基础。
（二）增强县域经济发展活力
县域是城市和乡村之间的纽带，也是人口流动和产业协作的重要空间单位，农村公共服务水平同民生保障密切相关，也影响到县域经济的承载能力。教育、医疗、养老条件的改善可以提高县城、乡镇对人才、经营主体、劳动力的吸引力，促进返乡就业、农民就近就业。根据国家统计局的数据，2025年城镇居民人均消费支出为35869元，农村居民人均消费支出为20259元，农村居民人均消费支出增长5.1%，比城镇居民人均消费支出增长1.3%高出3.8个百分点，说明农村消费还有扩大空间。城乡服务差距缩小可以降低劳动力、资本和技术流动的生活成本，同时可以改善消费环境，促进商贸、养老、文旅、社区服务的发展，形成公共服务提质、人口稳定、产业增长互相支撑的县域经济循环。
二、农村公共服务供给的现实困
境
（一）城乡资源配置仍不均衡
城乡公共服务资源配置的差距，已经由原来的设施覆盖不足转变为优质资源分布不均的情况。教育部数据显示，全国2895个县级行政单位基本实现了义务教育基本均衡，但是到2024年底只有246个区县达到优质均衡标准，说明学校布局改善之后，师资、办学质量还存在差异。根据国家卫生健康委统计公报可知，2024年全国共有乡镇卫生院33334所、村卫生室570410个，基层网点分布较广，但是优质医疗人才、设备、诊疗能力仍然集中在城市和县城。部分乡村机构规模小、分布散、专业水平低，农村居民要获得高质量的教育、医疗、养老服务，还需要到县城或者城市流动。城乡差距更多地表现为人员配置、服务能力、可及性和质量等各方面的结构差异。
（二）服务供需衔接不够精准
农村人口流动和年龄结构的变化正在改变公共服务的需求，部分地区仍然按照行政村、户籍人口平均分配资源，供给内容与常住人口数量、群体特征不匹配。根据第七次全国人口普查数据，乡村60岁及以上人口占总人口的23.81%，比城镇多了7.99个百分点，养老照护、康复、慢性病管理等需求更加集中。青壮年外出使留守老人和儿童的照护需求增加，各个村庄的人口密度、产业基础、服务半径等存在较大的差别。如果仍然按照统一的项目、固定的资源分配来安排，就会造成设施闲置和服务短缺并存。农民对于职业培训、数字服务、农业技术、就业信息等各方面的需要不断增多，但是现有的供给仍然以行政安排为主，无法满足不同层次、不同需求的差异化情况。
（三）长效保障机制尚不健全
农村公共服务持续供给仍然受到财政能力、人才基础、设施运维、绩效治理等各方面因素的限制。县乡财力不足，很多项目依靠上级转移支付来解决，大部分资金被用在了设施建设上，后期的运营、设备更新、日常维护等没有稳定的资金来源。农村教师、基层医生、养老护理人员等人员的待遇、职业发展前景、生活条件等各方面吸引力不足，人员引进难、流动大。部门间的信息、资金、项目衔接不好，分散配置会造成管理上的负担。目前的绩效评价注重机构数量、项目完成率、覆盖面等，忽视群众满意度、服务质量、实际效果。财政投入、人才激励、运维管理、评价改进之间缺少稳定的联动机制，影响服务供给的连续性。
三、农村公共服务供给的优化策略
（一）健全县域统筹配置机制
健全县域统筹配置机制可以改变公共服务资源依照行政层级划分、分散投放的状况，提高设施利用效率和优质资源辐射能力。县级政府要根据常住人口规模、人口流向、服务半径、交通状况等来制定教育、医疗、养老等公共服务的布局规划，确定县城承担综合服务、乡镇承担区域服务、村级机构承担基础服务。人口集聚村要加大服务容量和专业人员的配备，一般村可以依托乡镇中心机构设置流动或预约服务，人口收缩村则要整合闲置设施，实行跨村共享。县级医院、优质学校、养老机构要同乡镇、村级机构创建人员派驻、业务指导、联合管理、双向转介的机制。根据国家卫生健康委的公开数据，2025年全国共有2199个县（市）、县级市以及部分城区创建了3099个紧密型县域医共体，服务人群达9.24亿人，这说明现阶段县域资源整合已经有了一些实践经验。统一规划、分级供应、动态调整可以减少重复投资、资源错配，提升农村居民就地得到恰当服务的能力。
（二）完善需求导向供给机制
完善需求导向供给机制可以改变公共服务项目由行政部门单向设定的惯性，使资源配置更贴近农村人口结构、生产方式和生活需求。县级政府要创建人口变动和服务需求动态监测体系，把常住人口数量、年龄构成、就业情况、流动趋向、家庭负担等要素纳入其中，从而产生分村分类的需求清单，使其成为项目安排、人员调配和资金分配的依据。乡镇和村级组织可以依靠村民议事、入户调查、问卷调查、数字平台等途径来识别和排序养老照护、儿童关爱、慢病管理、职业培训、就业服务等需求。对老年人、儿童、低收入家庭以及行动不便者等人群应采取不同的标准，合理采用流动服务、上门服务、预约服务和集中服务等方式。人口分散的村庄可以通过定期医疗巡回、集中培训、定点代办等方式组织起来。服务实施之后还要进行满意度评价以及问题反馈，从而对项目内容和供给频率作出及时的调整。动态监测、分类供给、反馈修正三者相衔接，可以减少资源的闲置以及需求的漏斗。
（三）构建多元主体协同机制
构建多元主体协同机制可以弥补政府单一供给在专业能力、服务半径、资源整合等各方面的不足，形成责任分明、优势互补的供给格局。政府还应当承担基本公共服务的组织、投入、监管责任，按照服务性质划分公益性事项和可市场化事项的界限，防止责任外移。社会组织可以参与养老、助残、儿童关爱、文化服务等，村集体经济组织可以承担设施管理、场地经营、需求联系等工作，农业企业、供销合作社、金融机构可以提供农业社会化服务、就业培训、农产品信息、普惠金融服务等。县级政府可以采用购买服务、委托运营、项目合作等方式引进专业机构，用合同来确定服务标准、人员资格、资金使用和退出条件。农村养老服务由政府确定基本项目、补助标准，社会组织运营，村集体提供场地协助识别对象，村民参与监督评价。协同供给要建立准入审查、质量评价、风险处置、信息公开制度等，防止出现服务缩水、资金使用失范的情况。
（四）强化财政人才数字支撑
强化财政人才数字支撑可以将临时性项目变成稳定的服务能力。财政保障要确定各级政府的支出责任，县级财政编制中期预算，中央和省级财政对农村和薄弱地区实行转移支付，统筹教育、医疗、养老、涉农资金，兼顾设施建设、运营、维护，建立绩效评价和全过程监督制度。
人才保障要完善待遇和职业发展制度，落实“县管校聘”、县聘乡用、乡聘村用，健全城乡轮岗、定期培训、职称倾斜和基层服务年限认可机制。县级专业机构依靠远程医疗和在线教育开展业务指导，乡镇机构实行区域合作，村级人员做日常衔接，提高乡村教师、基层医生和养老护理人员岗位稳定性。
四、结语
城乡融合进程中农村公共服务既关系到农民的生活，又影响着农业生产以及县域的发展。供给优化不能只是设施的扩大、项目的覆盖，更应该重视服务质量、配置效率以及持续运行。以县域统筹、城乡服务网络为依托，用农民需求校准供给内容，在政府履责的基础上实现多元协同、要素保障，可以达到公共资源均衡配置的目的。服务效能的提高要转化为农业生产条件改善、农民发展能力提高、乡村经济社会持续进步，为农业农村现代化提供稳定的支撑。
作者：文本成（河南省新乡县大召营镇行政审批服务中心）
参考文献
[1]罗静,韩婷婷,裴利利,等.乡村公共服务布局与统筹政策研究进展及展望[J].人文地理,2024,39（6）:23-32.
[2]梁晨.乡村振兴背景下农村公共服务体系建设与地方政府职能转变[J].北京工业大学学报（社会科学版）,2024,
24（4）:22-32.
[3]李玲燕,邸佳聪,杨建平,等.时空视角下县域基本公共服务供给质量的动态演变及影响因素——以西北地区为例[J].农业现代化研究,2023,44（5）:
797-808.
