双目标导向下陕西财政可持续性实现机制研究
2026年09月02日
字数：2571
在经济下行压力不断增大和经济结构调整转型的宏观背景下，我国地方财政发展的可持续性问题日渐凸显。陕西省地处联结中西部的重要区位，受产业构成偏重资源型、能源产品价格波动传导较为敏感等结构性特征影响，财政收入增长面临的约束与刚性支出扩张形成的压力持续加大。陕西省财政厅数据显示，2025年全省一般公共预算收入达3289.4亿元，同比下降3.1%，较年初预算短收205.5亿元，而支出端仍维持较高强度，财政运行呈“紧平衡”格局。在此形势下，统筹短期预算平衡与中长期财政稳健的双重目标，成为亟待破解的现实课题。
一、收入端：涵养税源与拓展财源并举
（一）推进产业结构转型升级，夯实税基稳定性
陕西财政运行对能源产业依存度较高，这一结构性特征在价格周期下行时尤为突出。2025年，煤炭价格持续走低叠加工业生产者出厂价格下降，两项因素合计拉低税收收入增速8.6个百分点，同期资源税收入降幅达11.5%，反映出税源集中于单一产品门类所蕴含的波动风险。降低这一依赖，需借助财政支出结构的主动调整引导要素向新兴产业配置。2026年省级预算编制过程中，陕西统筹整合产业类专项资金50亿元用于支持经济稳增长，由此前各部门分散立项转向集中投向关键领域，提升了资金使用合力。在此框架下，还应进一步加大对先进制造、数字经济等非煤产业的政策倾斜力度，推动接续替代财源逐步形成，从而降低整体财政收入对资源品价格走势的被动跟随。
（二）深化财税体制改革，优化收入分配格局
省以下财政体制中，县级财力集中程度偏高，资源型市县留成比例偏低，削弱了基层培植财源的积极性。以神木为例，涉煤企业增值税的地方分享比例仅为一成，大量收入上划至中央与省级，县级所得与自身承担的转型发展任务及生态修复责任之间并不匹配，限制了地方在产业接续方面的自主投入能力。建议在现行框架内合理调整能源产区税收分享比例，适度增加县级留成，使资源开发形成的财力更多用于当地可持续发展。非税收入管理亦需同步规范。2025年陕西非税收入增长11.6%，其中国有资源（资产）有偿使用收入增幅达54.3%，此类收入多源于资产处置等一次性因素，波动性较大，不宜作为长期财源支柱，需在制度层面明晰征收边界与立项审批程序，防止因短期增收冲动而过度依赖非税渠道。
二、支出端：优化结构与强化绩效并重
（一）以零基预算改革破除支出固化格局
长期以来，“基数+增长”的预算编制模式导致支出结构缺乏弹性，既有项目即便绩效平平也难以压缩。2025年以来，陕西全面推进零基预算改革，摒弃对基数预算的依赖，实行“从零开始、逐项核定”。编制2026年省级预算时，收回政策到期资金34亿元，压减其余资金30亿元，统筹保障重点新增支出65亿元。这一做法表明，打破部门利益固化、按实际需求与轻重缓急重新分配财力，可以释放可观的资金空间。下一步应扩大改革覆盖面，将零基理念延伸至转移支付分配领域，推动专项资金因素法分配比重提升，减少行政裁量空间。
（二）深化预算绩效管理，提升资金使用效能
财政可持续不仅取决于收入侧，更取决于支出侧的“每一分钱是否花出效益”。陕西已构建覆盖预算编制、执行、监督全链条的绩效管理体系，对77个省级部门建立了核心绩效指标标准，并将评价结果与预算安排直接挂钩——依据绩效评价结果，2025年和2026年预算编制中分别压减相关专项支出0.6亿元和1.23亿元。应进一步强化绩效评价结果运用的刚性约束，对低效项目建立退出机制，对交叉重复的支出方向予以归并，并通过成本效益分析工具的应用，在公共服务领域探索“花钱少、办事多”的优化路径。
三、风险端：债务管控与基金储备并进
（一）健全地方政府债务全周期管理机制
陕西部分地市城投平台存量债务规模较大，债务率已超出合理区间，局部风险不容忽视。2026年前后将迎来债务到期相对集中的窗口期，需提前制定风险应对预案，防止流动性压力转化为偿付危机。在存量资产化解层面，可采取债务重组与资产盘活协同推进的策略，对行政事业单位闲置房产、存量国有土地等资产进行全面清查与分类处置，变现所得专项用于偿还到期债务，缓解短期资金缺口。在增量管控层面，应严格新增债务的审批程序，将绩效评估前置嵌入项目立项环节，对投融资方案中预期的收益覆盖倍数、现金流回笼周期等核心指标进行独立审慎的论证，杜绝以“借新还旧”滚动维持的方式掩盖实质风险。与此同时，依托预算管理一体化系统，对债券资金拨付、使用、形成资产及产生收益的全链条实施动态追踪，确保专项债项目在资产端和收益端实现闭环运作，切实增强债务风险的可控性。
（二）探索设立财政稳定基金，平抑周期性波动
资源型地区财政收入随大宗商品价格剧烈波动，此类教训在国内外均有先例可循。国际实践表明，财政稳定基金是缓冲外部价格冲击的有效制度安排——在资源产品价格高位、财政收入超额增长时期，将超出预期部分的收入集中存储，待价格下行阶段按规则提取，可在一定程度上熨平年度间的财力起伏。建议陕西在省级层面探索建立此类基金，资金来源可设定为资源税当年超收部分、国有资本经营收益按固定比例划转等，提取条件设置为仅当年度一般公共预算收入增速低于预设阈值时方可启用。该机制有助于平滑资源品价格波动对地方财力的冲击，避免因短期收入回落而被迫压缩基本民生支出，亦为中长期结构调整与产业转型预留必要的资金储备。基金运作应嵌入中期财政规划框架，年度提取与使用情况纳入预算报告并接受人大监督，确保制度化运行。
推动陕西财政可持续运行，需在收入涵养、支出优化与风险防控三个层面形成合力。在收入端，以产业升级带动税基拓宽，结合资源税从价计征改革与省以下留成比例的合理调整，逐步降低对能源价格的被动依赖；在支出端，以零基预算和绩效评价结果应用为抓手，将有限财力集中于效益较高的领域，结余资金可反向缓解收入端压力；在风险端，则需通过债务全流程监测与财政稳定基金的制度化安排，平滑资源型收入固有的周期性波动。这三者并非各自孤立，而是构成相互支撑的整体——支出效率的提升能够在不增加收入的前提下释放可用财力，为收入侧的改革赢得时间窗口；而风险端的制度性缓冲，则为长期发展战略守住不发生系统性问题的底线。将短期预算平衡与中长期结构转型置于统一的框架下统筹推进，是实现地方财政由紧平衡走向稳健运行的关键路径。
基金项目：陕西省哲学社会科学研究专项青年项目“统筹效率与公平目标下陕西财政可持续性的量化评估与优化路径研究”（项目编号：2026QN0504）。
作者：牛婧（西安电子科技大学经济与管理学院）
一、收入端：涵养税源与拓展财源并举
（一）推进产业结构转型升级，夯实税基稳定性
陕西财政运行对能源产业依存度较高，这一结构性特征在价格周期下行时尤为突出。2025年，煤炭价格持续走低叠加工业生产者出厂价格下降，两项因素合计拉低税收收入增速8.6个百分点，同期资源税收入降幅达11.5%，反映出税源集中于单一产品门类所蕴含的波动风险。降低这一依赖，需借助财政支出结构的主动调整引导要素向新兴产业配置。2026年省级预算编制过程中，陕西统筹整合产业类专项资金50亿元用于支持经济稳增长，由此前各部门分散立项转向集中投向关键领域，提升了资金使用合力。在此框架下，还应进一步加大对先进制造、数字经济等非煤产业的政策倾斜力度，推动接续替代财源逐步形成，从而降低整体财政收入对资源品价格走势的被动跟随。
（二）深化财税体制改革，优化收入分配格局
省以下财政体制中，县级财力集中程度偏高，资源型市县留成比例偏低，削弱了基层培植财源的积极性。以神木为例，涉煤企业增值税的地方分享比例仅为一成，大量收入上划至中央与省级，县级所得与自身承担的转型发展任务及生态修复责任之间并不匹配，限制了地方在产业接续方面的自主投入能力。建议在现行框架内合理调整能源产区税收分享比例，适度增加县级留成，使资源开发形成的财力更多用于当地可持续发展。非税收入管理亦需同步规范。2025年陕西非税收入增长11.6%，其中国有资源（资产）有偿使用收入增幅达54.3%，此类收入多源于资产处置等一次性因素，波动性较大，不宜作为长期财源支柱，需在制度层面明晰征收边界与立项审批程序，防止因短期增收冲动而过度依赖非税渠道。
二、支出端：优化结构与强化绩效并重
（一）以零基预算改革破除支出固化格局
长期以来，“基数+增长”的预算编制模式导致支出结构缺乏弹性，既有项目即便绩效平平也难以压缩。2025年以来，陕西全面推进零基预算改革，摒弃对基数预算的依赖，实行“从零开始、逐项核定”。编制2026年省级预算时，收回政策到期资金34亿元，压减其余资金30亿元，统筹保障重点新增支出65亿元。这一做法表明，打破部门利益固化、按实际需求与轻重缓急重新分配财力，可以释放可观的资金空间。下一步应扩大改革覆盖面，将零基理念延伸至转移支付分配领域，推动专项资金因素法分配比重提升，减少行政裁量空间。
（二）深化预算绩效管理，提升资金使用效能
财政可持续不仅取决于收入侧，更取决于支出侧的“每一分钱是否花出效益”。陕西已构建覆盖预算编制、执行、监督全链条的绩效管理体系，对77个省级部门建立了核心绩效指标标准，并将评价结果与预算安排直接挂钩——依据绩效评价结果，2025年和2026年预算编制中分别压减相关专项支出0.6亿元和1.23亿元。应进一步强化绩效评价结果运用的刚性约束，对低效项目建立退出机制，对交叉重复的支出方向予以归并，并通过成本效益分析工具的应用，在公共服务领域探索“花钱少、办事多”的优化路径。
三、风险端：债务管控与基金储备并进
（一）健全地方政府债务全周期管理机制
陕西部分地市城投平台存量债务规模较大，债务率已超出合理区间，局部风险不容忽视。2026年前后将迎来债务到期相对集中的窗口期，需提前制定风险应对预案，防止流动性压力转化为偿付危机。在存量资产化解层面，可采取债务重组与资产盘活协同推进的策略，对行政事业单位闲置房产、存量国有土地等资产进行全面清查与分类处置，变现所得专项用于偿还到期债务，缓解短期资金缺口。在增量管控层面，应严格新增债务的审批程序，将绩效评估前置嵌入项目立项环节，对投融资方案中预期的收益覆盖倍数、现金流回笼周期等核心指标进行独立审慎的论证，杜绝以“借新还旧”滚动维持的方式掩盖实质风险。与此同时，依托预算管理一体化系统，对债券资金拨付、使用、形成资产及产生收益的全链条实施动态追踪，确保专项债项目在资产端和收益端实现闭环运作，切实增强债务风险的可控性。
（二）探索设立财政稳定基金，平抑周期性波动
资源型地区财政收入随大宗商品价格剧烈波动，此类教训在国内外均有先例可循。国际实践表明，财政稳定基金是缓冲外部价格冲击的有效制度安排——在资源产品价格高位、财政收入超额增长时期，将超出预期部分的收入集中存储，待价格下行阶段按规则提取，可在一定程度上熨平年度间的财力起伏。建议陕西在省级层面探索建立此类基金，资金来源可设定为资源税当年超收部分、国有资本经营收益按固定比例划转等，提取条件设置为仅当年度一般公共预算收入增速低于预设阈值时方可启用。该机制有助于平滑资源品价格波动对地方财力的冲击，避免因短期收入回落而被迫压缩基本民生支出，亦为中长期结构调整与产业转型预留必要的资金储备。基金运作应嵌入中期财政规划框架，年度提取与使用情况纳入预算报告并接受人大监督，确保制度化运行。
推动陕西财政可持续运行，需在收入涵养、支出优化与风险防控三个层面形成合力。在收入端，以产业升级带动税基拓宽，结合资源税从价计征改革与省以下留成比例的合理调整，逐步降低对能源价格的被动依赖；在支出端，以零基预算和绩效评价结果应用为抓手，将有限财力集中于效益较高的领域，结余资金可反向缓解收入端压力；在风险端，则需通过债务全流程监测与财政稳定基金的制度化安排，平滑资源型收入固有的周期性波动。这三者并非各自孤立，而是构成相互支撑的整体——支出效率的提升能够在不增加收入的前提下释放可用财力，为收入侧的改革赢得时间窗口；而风险端的制度性缓冲，则为长期发展战略守住不发生系统性问题的底线。将短期预算平衡与中长期结构转型置于统一的框架下统筹推进，是实现地方财政由紧平衡走向稳健运行的关键路径。
基金项目：陕西省哲学社会科学研究专项青年项目“统筹效率与公平目标下陕西财政可持续性的量化评估与优化路径研究”（项目编号：2026QN0504）。
作者：牛婧（西安电子科技大学经济与管理学院）
