成本预算绩效管理推进零基预算改革的实践分析
一、引言
2026年09月09日
字数：2108
当前，我国经济已从高速增长向高质量发展阶段转变，在此背景下财政收支矛盾问题日益凸显，亟须新的预算管理模式推进财政改革。2024年，党的二十届三中全会明确提出“深化零基预算改革”，将该模式作为优化财政成本预算绩效管理的重要抓手。相比于传统预算管理模式，零基预算模式要求所有支出项目以“零”为起点，结合支出项目内容和特征重新评估各支出项目的合理性以及必要性，有效打破支出固化以及对基数依赖等固有管理理念。因此，本文从政府单位视角出发，深入分析传统预算管理存在的各项痛点，系统阐述成本预算绩效管理推进零基预算改革的具体实践措施，旨在为各级财政部门深化预算管理改革提供有效参考与实践路径。
二、传统预算管理痛点
传统预算管理模式无法适应当前经济转型与发展，原因主要表现在两个方面：一方面，经济下行，财政收入增长速度变缓，受减税降费等政策影响地方财政增长速度较低；另一方面，民生保障性支出、政府债务付息等硬性支出需求不断增加，导致传统预算编制模式难以适应当前政府成本预算绩效管理工作，出现各种预算管理痛点。一是财政支出结构固化，缺乏动态调整机制。各部门在开展预算管理时，存在基数依赖现象，在分配资金时只增不减现象明显，导致财政资金支出结构僵化，财政支出难以向重点项目和领域倾斜，不利于整体发展。同时，开展实际管理工作时，针对已经到期或者效益低下的项目缺乏完整的财政退出机制，也缺乏动态调整机制，导致财政资源出现浪费现象。二是资金统筹难度大。专项资金管理存在难度，管理较为分散，各部门自主统筹，难以形成财政合力，导致行政效率低下。三是绩效管理观念薄弱。在开展绩效管理工作时，由于预算编制和绩效目标存在脱节现象，多数部门存在重投入、轻管理思维，绩效管理较为薄弱，忽略绩效管理重要性，导致财政资金使用效益偏低。
三、成本预算绩效管理推进零基预算改革措施
（一）多方面重塑预算编制机制
为促进成本预算绩效管理，需进一步推进零基预算改革工作，并从多方面重塑预算编制机制。第一，推行零基预算编制。在核算项目支出时，不再参考以往资金分配基数，全部根据项目特征、规划等重新核定，所有预算支出以零为基点，结合项目实际需求，按照项目规划大小、财政需求轻重缓急重新核定基数。第二，建立分级保障机制。为确保财政支出合理，实现按需分配，在开展预算管理时按优先级将财政支出分为刚性支出、重点项目支出、暂缓支出等层级，优先保障刚性、重点项目等核心领域支出。第三，完善支出标准体系。结合分级保障机制，根据不同级别制定统一的、标准的支出体系。比如，针对医疗、教育、社保等重点领域制定相应的支出标准。
（二）统筹资金并强化项目管理
为进一步推进零基预算改革，需加强资金统筹管理，强化项目管理措施。首先，对现有的存量专项资金进行清理和整合，有效打破部门利益固化现象。逐一对各项目、各部门现有专项资金进行整理，将用途相近、投向相同的专项资金进行整合，实现化零为整目标，并由相关政府部门统筹管理。其次，建立完善统筹机制。将整合后的资金进行统一管理，由财政部门、决策层按照按需分配、按效分配原则进行统筹分配，打破传统管理模式下各部门单独管理的格局。最后，完善项目库建设与管理工作，建立常态化项目储备机制。各部门结合年度工作计划以及城市发展规划等，提前谋划，为立项做足准备工作。同时，在项目正式启动前进行可行性论证与绩效评估工作，确保项目有效推进。在开展预算编制工作时，坚持有项目才有预算原则，杜绝无项目预算等问题发生。
（三）加强预算成本绩效管理
为进一步提高预算成本绩效管理水平，需要全面落实绩效管理工作，构建全生命周期管理体系。在开展预算成本绩效管理工作时，积极构建立项前评估、目标审核、项目实施中监管、预警以及项目结束评价等全过程绩效管理体系。其中，项前评估主要针对新增政策和项目在预算编制前开展有效绩效评估工作，评估合格项目才能进入下一环节。目标审核实际是对绩效目标进行审核，在预算编制过程中，编制绩效目标，并对绩效目标进行符合性审核、合理性审核，确保绩效目标合理、有效、可实现。项目实施中监管、预警是指在预算执行过程中，对项目绩效目标完成情况进行动态监管，对偏离目标值情况及时进行预警工作。项目结束评价即项目结束后，对预算执行结果进行汇总与评价，其结果将作为下一年度预算统筹、分配的主要参考依据。
四、总结
综上所述，在政府单位视角下，传统预算管理主要存在财政支出结构固化、缺乏动态调整机制、资金统筹难度大、绩效管理观念薄弱等问题。为有效解决此类问题，将成本预算绩效管理与零基预算改革深度融合，能有效解决当前财政收支矛盾、财政资源配置不均、基数固化等问题，通过推进零基预算改革，从多方面重塑预算编制机制，统筹资金并强化项目管理，加强预算成本绩效管理等措施，有效提升政府治理效能，从根本上解决传统预算管理中存在的问题。今后，随着我国经济不断向高质量方向发展，成本预算绩效管理将实现全面改革，进一步推进零基预算改革，全面优化预算编制、执行、监管、评价过程，有效提升政府治理能力，为经济高质量发展提供有效保障。
作者：刘宝全，席夕雯（河南省忠正绩效评价咨询有限公司）；马继涛（河南省巩义市审计局）
二、传统预算管理痛点
传统预算管理模式无法适应当前经济转型与发展，原因主要表现在两个方面：一方面，经济下行，财政收入增长速度变缓，受减税降费等政策影响地方财政增长速度较低；另一方面，民生保障性支出、政府债务付息等硬性支出需求不断增加，导致传统预算编制模式难以适应当前政府成本预算绩效管理工作，出现各种预算管理痛点。一是财政支出结构固化，缺乏动态调整机制。各部门在开展预算管理时，存在基数依赖现象，在分配资金时只增不减现象明显，导致财政资金支出结构僵化，财政支出难以向重点项目和领域倾斜，不利于整体发展。同时，开展实际管理工作时，针对已经到期或者效益低下的项目缺乏完整的财政退出机制，也缺乏动态调整机制，导致财政资源出现浪费现象。二是资金统筹难度大。专项资金管理存在难度，管理较为分散，各部门自主统筹，难以形成财政合力，导致行政效率低下。三是绩效管理观念薄弱。在开展绩效管理工作时，由于预算编制和绩效目标存在脱节现象，多数部门存在重投入、轻管理思维，绩效管理较为薄弱，忽略绩效管理重要性，导致财政资金使用效益偏低。
三、成本预算绩效管理推进零基预算改革措施
（一）多方面重塑预算编制机制
为促进成本预算绩效管理，需进一步推进零基预算改革工作，并从多方面重塑预算编制机制。第一，推行零基预算编制。在核算项目支出时，不再参考以往资金分配基数，全部根据项目特征、规划等重新核定，所有预算支出以零为基点，结合项目实际需求，按照项目规划大小、财政需求轻重缓急重新核定基数。第二，建立分级保障机制。为确保财政支出合理，实现按需分配，在开展预算管理时按优先级将财政支出分为刚性支出、重点项目支出、暂缓支出等层级，优先保障刚性、重点项目等核心领域支出。第三，完善支出标准体系。结合分级保障机制，根据不同级别制定统一的、标准的支出体系。比如，针对医疗、教育、社保等重点领域制定相应的支出标准。
（二）统筹资金并强化项目管理
为进一步推进零基预算改革，需加强资金统筹管理，强化项目管理措施。首先，对现有的存量专项资金进行清理和整合，有效打破部门利益固化现象。逐一对各项目、各部门现有专项资金进行整理，将用途相近、投向相同的专项资金进行整合，实现化零为整目标，并由相关政府部门统筹管理。其次，建立完善统筹机制。将整合后的资金进行统一管理，由财政部门、决策层按照按需分配、按效分配原则进行统筹分配，打破传统管理模式下各部门单独管理的格局。最后，完善项目库建设与管理工作，建立常态化项目储备机制。各部门结合年度工作计划以及城市发展规划等，提前谋划，为立项做足准备工作。同时，在项目正式启动前进行可行性论证与绩效评估工作，确保项目有效推进。在开展预算编制工作时，坚持有项目才有预算原则，杜绝无项目预算等问题发生。
（三）加强预算成本绩效管理
为进一步提高预算成本绩效管理水平，需要全面落实绩效管理工作，构建全生命周期管理体系。在开展预算成本绩效管理工作时，积极构建立项前评估、目标审核、项目实施中监管、预警以及项目结束评价等全过程绩效管理体系。其中，项前评估主要针对新增政策和项目在预算编制前开展有效绩效评估工作，评估合格项目才能进入下一环节。目标审核实际是对绩效目标进行审核，在预算编制过程中，编制绩效目标，并对绩效目标进行符合性审核、合理性审核，确保绩效目标合理、有效、可实现。项目实施中监管、预警是指在预算执行过程中，对项目绩效目标完成情况进行动态监管，对偏离目标值情况及时进行预警工作。项目结束评价即项目结束后，对预算执行结果进行汇总与评价，其结果将作为下一年度预算统筹、分配的主要参考依据。
四、总结
综上所述，在政府单位视角下，传统预算管理主要存在财政支出结构固化、缺乏动态调整机制、资金统筹难度大、绩效管理观念薄弱等问题。为有效解决此类问题，将成本预算绩效管理与零基预算改革深度融合，能有效解决当前财政收支矛盾、财政资源配置不均、基数固化等问题，通过推进零基预算改革，从多方面重塑预算编制机制，统筹资金并强化项目管理，加强预算成本绩效管理等措施，有效提升政府治理效能，从根本上解决传统预算管理中存在的问题。今后，随着我国经济不断向高质量方向发展，成本预算绩效管理将实现全面改革，进一步推进零基预算改革，全面优化预算编制、执行、监管、评价过程，有效提升政府治理能力，为经济高质量发展提供有效保障。
作者：刘宝全，席夕雯（河南省忠正绩效评价咨询有限公司）；马继涛（河南省巩义市审计局）
