从产权确权到要素变现： 不动产登记赋能林业经济高质量发展路径
2026年09月16日
字数：2716
绿水青山转化为金山银山，是绿色林业经济发展的核心命题。2023年，中央深化集体林权制度改革，拆分林地使用权与经营权，赋予经营权流转、融资担保权能，福建、浙江、安徽等地陆续试点落地。但调研发现，不少地区林业经济依旧受阻：银行不敢向山林资产放贷，企业流转林地拿不到权属证书，林农持有林权证却难以抵押融资。问题表面是市场、金融难题，根源在于产权基础薄弱。不动产登记是“确权—流转—融资—经营”链条的制度基石，登记质量直接决定林地由资源转为资产、资本的成效。激活林业经济，必须夯实不动产登记前置基础。
一、把握制度逻辑，认清不动产登记赋能林业经济的内在机理
从产权经济学角度，登记赋能主要体现为降低交易成本、稳定经营预期、激活担保价值，是林地资源资产化的必经通道。
降低产权确权成本。产权清晰是市场交易的前提，不动产登记将山林四至、权属主体固化为法定登记信息，交易双方无需反复核查权属，有效降低林地流转的确权成本，夯实要素市场化根基。
稳定市场经营预期。林业经营周期长、投入高、回报慢，投资者核心关切是产权稳定性。经营权能否登记、对抗第三人、到期续期、征收补偿等，均依靠登记制度予以明确。产权预期不确定，社会资本便难以进入林业领域。
激活资产担保融资功能。林地无法物理转移，价值依靠抵押和质押实现变现。不动产登记簿与权属证书，是金融机构识别抵押物、管控信贷风险的唯一法定凭证。缺少规范登记，林地只是自然资源；完成确权登记，林地可成为可流转、可担保的经营性资产，直接影响“两山”转化通道能否畅通。
二、正视现实堵点，深入分析登记供给不足对林业经济的约束
当前登记供给不足带来系统性制约，主要存在数据基础薄弱、融资通道梗阻、经营权登记效力不足、市场供需错配四大问题。
历史登记数据薄弱，林地“应登难登”。早期集体林权改革测绘技术有限，大量宗地依靠小比例尺图件手工勾绘界址，精度达不到现行登记标准。叠加林耕重叠、历史权属纠纷，登记机构只能被动受理整改，大量林地无法完成规范登记，流转、融资无从开展。
林权融资担保不畅，抵押物“估不出、处不掉”。按照管理规定，生态公益林不得抵押；商品林采伐实行限额管理，贷款违约后抵押林权处置困难。多数地区尚未建成统一的林权交易、收储担保平台，林权价值评估体系缺失。金融机构在风控导向下，无证书不放贷，即便持证也审慎放贷，历史不良贷款进一步加剧金融机构观望心态。
经营权登记效力衔接不足，导致证书“含金量”不足。依据《中华人民共和国民法典》，流转五年以上土地经营权，登记后才可对抗善意第三人。现有规则多针对耕地，自留山等特殊林地经营权登记缺少上位细化规则，地方依靠规范性文件探索，登记效力稳定性不足，企业、银行顾虑重重。部分地方自行出台的林业收益权凭证不属于法定登记权利，无物权公示效力，得不到金融机构认可，融资功能落空。
市场供需出现结构性错配。部分立地条件差的林区，群众经营意愿弱，登记需求不足；部分流转热点地区，个别主体并非从事林业实体经营，借流转虚增资产评估，出现虚假“流转热”。缺少登记质量约束，制度供给和真实经营需求难以良性匹配。
三、坚持守正创新，构建登记赋能林业经济工作新模式
结合福建、浙江、安徽先行地区经验，不能片面追求发证数量，围绕权利落地、权能可用、平台协同搭建新模式。
推进全类型确权登记，构建权属梳理新模式。推进各类林权全覆盖登记，统一承包经营权、集体林地经营权、自留山经营权等登记载体。坚持纠纷调处先行，后办理登记发证，规避“带病登记”，保障产权清晰，扫清后续流转障碍。
做实证书配套权能，构建权证落地新模式。登记的价值重在权能落地。打通不动产权证书与信贷融资、项目申报、采伐审批业务接口，证书可直接用于抵押融资、项目申报、采伐申请，把纸面权利转化为实际经营便利，提升经营主体办证积极性。
强化多平台协同联动，构建闭环运行新模式。林权登记不能孤立推进，推动林权登记平台对接林业数字化系统、金融服务平台、收储担保机制、林权交易市场。数字化系统保障图、数、证一致；金融平台打通银林对接；收储担保破解抵押物处置难题；交易平台实现资产价值发现，推动林权融资由个案办理转为常态化业务。
四、健全长效保障机制，推动登记赋能改革落地见效
健全登记规则明晰机制。针对自留山经营权等实践中的难点问题，进一步细化其权利属性、经营期限、成员资格丧失后的权益处置等实操细则，同步完善林地经营权流转审批、权利转换、登记簿附记载明等配套操作规范，补齐上位制度供给不足的短板，消除基层登记执行过程中的制度模糊地带，稳定林农、经营企业以及社会资本的投资经营预期。持续优化测绘调查成本分担模式，通过政府购买服务对基础权属调查工作予以兜底支持，合理分摊登记办事成本，切实降低各类市场主体参与林地流转登记的制度门槛。
健全跨平台协同衔接机制。加快搭建省级统一的林权交易平台，同步完善林权收储担保配套体系，着力破解林权资产估值难、不良林权处置变现难的现实痛点。积极拓展林业融资的质押标的范围，稳妥探索林业碳汇收益、生态补偿收益等衍生权益的质押融资路径，拓宽林业经营主体的融资渠道。从严规范各类林业权属凭证的归口管理，将各类林权相关权益凭证统一纳入不动产登记法定体系，从制度层面规避地方自行创制凭证而出现金融机构不予认可的现实困境。
健全存量数据整合治理机制。全面开展林权历史存量数据专项梳理与整改提升工作，打通自然资源、林草、农业农村等主管部门之间的数据共享通道，破除部门信息壁垒。充分挖掘、利用已有的权属数据库资源，在合规前提下最大限度复用既有调查成果，减少群众重复提交证明材料、反复开展实地外业调查的负担，循序渐进化解早年集体林权改革遗留的登记历史问题，从源头上减少因数据错漏引发的权属争议。
健全市场运行监管机制。强化林地流转交易全流程的动态监管，完善流转合同备案、交易事后核查等监管手段，严厉遏制虚假流转、借林地流转开展资本炒作等偏离林业发展初衷的行为，积极引导林地要素向实体化林业生产经营领域流动，推动不动产登记制度供给与林业实体经济的真实经营需求精准匹配，防止登记赋能异化为资本套利的工具。
五、结语
林业经济发展受阻不能简单归咎于市场资本。只有完善不动产登记制度供给，降低确权交易成本，稳定产权预期，打通林权融资堵点，沉睡的山林才能转变为林农的“绿色存折”。从确权发证走向要素变现，既是证书功能的升级，也是林业生产方式的变革。不动产登记承担着“两山”转化的基础性责任，为林业经济高质量发展提供了坚实的制度保障。
课题项目：本文为“云南省不动产登记领域权属争议问题化解课题”阶段性成果。
作者：张睿（昆明理工大学）；李智睿（云南省不动产登记中心）；保红才（云南省测绘工程院）
一、把握制度逻辑，认清不动产登记赋能林业经济的内在机理
从产权经济学角度，登记赋能主要体现为降低交易成本、稳定经营预期、激活担保价值，是林地资源资产化的必经通道。
降低产权确权成本。产权清晰是市场交易的前提，不动产登记将山林四至、权属主体固化为法定登记信息，交易双方无需反复核查权属，有效降低林地流转的确权成本，夯实要素市场化根基。
稳定市场经营预期。林业经营周期长、投入高、回报慢，投资者核心关切是产权稳定性。经营权能否登记、对抗第三人、到期续期、征收补偿等，均依靠登记制度予以明确。产权预期不确定，社会资本便难以进入林业领域。
激活资产担保融资功能。林地无法物理转移，价值依靠抵押和质押实现变现。不动产登记簿与权属证书，是金融机构识别抵押物、管控信贷风险的唯一法定凭证。缺少规范登记，林地只是自然资源；完成确权登记，林地可成为可流转、可担保的经营性资产，直接影响“两山”转化通道能否畅通。
二、正视现实堵点，深入分析登记供给不足对林业经济的约束
当前登记供给不足带来系统性制约，主要存在数据基础薄弱、融资通道梗阻、经营权登记效力不足、市场供需错配四大问题。
历史登记数据薄弱，林地“应登难登”。早期集体林权改革测绘技术有限，大量宗地依靠小比例尺图件手工勾绘界址，精度达不到现行登记标准。叠加林耕重叠、历史权属纠纷，登记机构只能被动受理整改，大量林地无法完成规范登记，流转、融资无从开展。
林权融资担保不畅，抵押物“估不出、处不掉”。按照管理规定，生态公益林不得抵押；商品林采伐实行限额管理，贷款违约后抵押林权处置困难。多数地区尚未建成统一的林权交易、收储担保平台，林权价值评估体系缺失。金融机构在风控导向下，无证书不放贷，即便持证也审慎放贷，历史不良贷款进一步加剧金融机构观望心态。
经营权登记效力衔接不足，导致证书“含金量”不足。依据《中华人民共和国民法典》，流转五年以上土地经营权，登记后才可对抗善意第三人。现有规则多针对耕地，自留山等特殊林地经营权登记缺少上位细化规则，地方依靠规范性文件探索，登记效力稳定性不足，企业、银行顾虑重重。部分地方自行出台的林业收益权凭证不属于法定登记权利，无物权公示效力，得不到金融机构认可，融资功能落空。
市场供需出现结构性错配。部分立地条件差的林区，群众经营意愿弱，登记需求不足；部分流转热点地区，个别主体并非从事林业实体经营，借流转虚增资产评估，出现虚假“流转热”。缺少登记质量约束，制度供给和真实经营需求难以良性匹配。
三、坚持守正创新，构建登记赋能林业经济工作新模式
结合福建、浙江、安徽先行地区经验，不能片面追求发证数量，围绕权利落地、权能可用、平台协同搭建新模式。
推进全类型确权登记，构建权属梳理新模式。推进各类林权全覆盖登记，统一承包经营权、集体林地经营权、自留山经营权等登记载体。坚持纠纷调处先行，后办理登记发证，规避“带病登记”，保障产权清晰，扫清后续流转障碍。
做实证书配套权能，构建权证落地新模式。登记的价值重在权能落地。打通不动产权证书与信贷融资、项目申报、采伐审批业务接口，证书可直接用于抵押融资、项目申报、采伐申请，把纸面权利转化为实际经营便利，提升经营主体办证积极性。
强化多平台协同联动，构建闭环运行新模式。林权登记不能孤立推进，推动林权登记平台对接林业数字化系统、金融服务平台、收储担保机制、林权交易市场。数字化系统保障图、数、证一致；金融平台打通银林对接；收储担保破解抵押物处置难题；交易平台实现资产价值发现，推动林权融资由个案办理转为常态化业务。
四、健全长效保障机制，推动登记赋能改革落地见效
健全登记规则明晰机制。针对自留山经营权等实践中的难点问题，进一步细化其权利属性、经营期限、成员资格丧失后的权益处置等实操细则，同步完善林地经营权流转审批、权利转换、登记簿附记载明等配套操作规范，补齐上位制度供给不足的短板，消除基层登记执行过程中的制度模糊地带，稳定林农、经营企业以及社会资本的投资经营预期。持续优化测绘调查成本分担模式，通过政府购买服务对基础权属调查工作予以兜底支持，合理分摊登记办事成本，切实降低各类市场主体参与林地流转登记的制度门槛。
健全跨平台协同衔接机制。加快搭建省级统一的林权交易平台，同步完善林权收储担保配套体系，着力破解林权资产估值难、不良林权处置变现难的现实痛点。积极拓展林业融资的质押标的范围，稳妥探索林业碳汇收益、生态补偿收益等衍生权益的质押融资路径，拓宽林业经营主体的融资渠道。从严规范各类林业权属凭证的归口管理，将各类林权相关权益凭证统一纳入不动产登记法定体系，从制度层面规避地方自行创制凭证而出现金融机构不予认可的现实困境。
健全存量数据整合治理机制。全面开展林权历史存量数据专项梳理与整改提升工作，打通自然资源、林草、农业农村等主管部门之间的数据共享通道，破除部门信息壁垒。充分挖掘、利用已有的权属数据库资源，在合规前提下最大限度复用既有调查成果，减少群众重复提交证明材料、反复开展实地外业调查的负担，循序渐进化解早年集体林权改革遗留的登记历史问题，从源头上减少因数据错漏引发的权属争议。
健全市场运行监管机制。强化林地流转交易全流程的动态监管，完善流转合同备案、交易事后核查等监管手段，严厉遏制虚假流转、借林地流转开展资本炒作等偏离林业发展初衷的行为，积极引导林地要素向实体化林业生产经营领域流动，推动不动产登记制度供给与林业实体经济的真实经营需求精准匹配，防止登记赋能异化为资本套利的工具。
五、结语
林业经济发展受阻不能简单归咎于市场资本。只有完善不动产登记制度供给，降低确权交易成本，稳定产权预期，打通林权融资堵点，沉睡的山林才能转变为林农的“绿色存折”。从确权发证走向要素变现，既是证书功能的升级，也是林业生产方式的变革。不动产登记承担着“两山”转化的基础性责任，为林业经济高质量发展提供了坚实的制度保障。
课题项目：本文为“云南省不动产登记领域权属争议问题化解课题”阶段性成果。
作者：张睿（昆明理工大学）；李智睿（云南省不动产登记中心）；保红才（云南省测绘工程院）
